بار 55هزار میلیارد تومانی یک لایحه

افزایش حقوق کارکنان دولت؛ عادلانه اما خلاف اصول بودجه ریزی و سند تحول دولت

در روزهای گذشته مجلس و دولت بر سر لایحه متناسب‌سازی حقوق و مزایا به جمع‌بندی جدیدی رسیدند و کلیات این طرح به تصویب نهایی رسید اما به نظر می‌رسد همچنان یکی از اصلی‌ترین چالش‌های باقی مانده در این حوزه، مربوط به تامین منابع مالی لازم برای اجرای این برنامه است.

دولت ایران در سال‌های گذشته همواره با یک چالش مهم مواجه بوده و آن تامین منابع مالی لازم برای بودجه و هزینه‌های جاری کشور است. پیش از اعمال تحریم‌های جدید ترامپ، ایران امکان فروش نفت خود را در سطوح مختلف پیدا می‌کرد و با بازگشت ارز حاصل از فروش این محصول، بخش مهمی از منابع بودجه سالانه کشور تامین می‌شد. با وجود آنکه چه در قوانین بالادستی و چه در نگاه کارشناسان، بارها بر لزوم کاهش وابستگی به پول نفت تاکید شده بود و حتی با در نظر گرفتن سهمی متغیر برای صندوق توسعه ملی بنا بود به شکل سالانه بخش قابل توجهی از منابع مورد نیاز به حساب این صندوق واریز شود اما در عمل دولت‌ها به طرق مختلف تلاش کردند این موضوع را دور بزنند و به این ترتیب همچنان اقتصاد ایران تا سطح قابل توجهی به نفت وابسته ماند.

همین موضوع باعث شد در سال‌های گذشته، بودجه‌های سالانه با کسری قابل توجهی رو به رو شوند و هرچند دولت روحانی به شکل رسمی استقراض از بانک مرکزی را تایید نکرد اما برآوردها نشان می‌دهد که این موضوع لااقل به شکل غیر مستقیم اتفاق افتاده و همین امر به رشد نقدینگی و پس از آن افزایش تورم منجر شده است. در ماه‌های گذشته نیز دولت رییسی تاکید کرده که اجازه استقراض از بانک مرکزی را نخواهد داد اما با این وجود همچنان این سوال مطرح است که در شرایطی که برجام به جایی نرسیده و تحریم‌ها هنوز پابرجا هستند، دولت برای تامین هزینه‌های خود چه خواهد کرد. در چنین شرایطی اجرای سیاست‌های حمایتی تازه نیز با ابهام در مسیر تامین منابع مالی مواجه هستند و این موضوع حتی در مجلس نیز مطرح شده و مرکز پژوهش‌ها اعلام کرده که منابع جدیدی که برای اجرای طرح متناسب‌سازی حقوق نیاز است باید تعیین تکلیف شود.

در سال‌های اخیر اهمیت قوانین بودجه سنواتی در تعیین مناسبات حقوق و مزایای کارکنان دولت افزایش یافته و این قوانین موقت یک ساله به یکی از مهم‌ترین عوامل تاثیرگذار در کارآمدی نظام جبران خدمات کارکنان دولت مبدل شده‌اند. این در حالی است که سازوکارهای یادشده برای افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و همچنین مصوبات شورای عالی کار در خصوص تعیین حداقل دستمزد و سایر سطوح مزدی سال ۱۴۰۱، موجب بروز برخی مسائل و چالش‌ها در نظام جبران خدمات کارکنان دولت گردید. در این امتداد لایحه «متناسب‌سازی حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان کشوری و لشگری» با توجه به تکالیف دولت در اجرای قوانین، از جمله قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و ضرورت حمایت از کارکنان دولت و بازنشستگان کشوری و لشگری و استمرار عدالت در نظام پرداخت‌ها و بهبود معیشت آنان با قید دو فوریت جهت طی تشریفات قانونی در تاریخ ۱۱ مهرماه ۱۴۰۱ به مجلس شورای اسلامی ارسال شده است. با این حال خلاف اصول بودجه‌ریزی، این لایحه که به افزایش مستمر هزینه‌های دولت منجر می‌شود، فاقد منابع درآمدی پایدار بوده و از این منظر حتی با سند تحول دولت که توسط ریاست محترم جمهور ابلاغ شده است نیز مغایر است. پس از این مقدمه، مرکز پژوهش‌ها به ارزیابی ابعاد مختلف این طرح پرداخته و ابهام‌هایی را مطرح می‌کند. بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد براساس شیوه افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، کاهش میزان مالیات دریافتی از کارکنان دولت (به استثنای اعضای هیات علمی و قضات)، موجب ۳ درصد افزایش بیشتر حقوق و مزایای گروه‌های حقوق بگیر با سطح دریافتی بالاتر شده است. این شیوه افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت مغایر با بندهای نهم و دهم اصل سوم قانون اساسی مبنی بر ضرورت رفع تبعیض ناروا و ایجاد نظام اداری صحیح و همچنین مغایر بند ششم سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی بر رعایت عدالت در نظام پرداخت ارزیابی می‌شود. 

دغدغه اعمال سازوکاری برای افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت به نحوه‌ای که طبقات ضعیف‌تر حقوق بگیر از درصد افزایش بیشتری بهره مند گردند، مساله جدیدی نبوده و در بسیاری از قوانین بودجه سال‌های اخیر، نظیر قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۷، ۱۳۹۸ مورد توجه بوده است. این در حالی است که عدم درنظر داشتن ملاحظات کارشناسی در نگارش احکام قانونی مربوطه موجب شد، نه تنها دغدغه موردنظر مبنی بر حمایت بیشتر از طبقات ضعیف‌تر حقوق بگیر در برخی از سال‌های مورد اشاره محقق نگردد، بلکه تبعیضات ناروا و بی‌عدالتی‌هایی از ناحیه تصمیمات اتخاذ شده، متوجه بسیاری از کارکنان دولت گردد. این در حالی است که حکم مندرج در بند «۱» ماده واحده لایحه حاضر مبنی بر «... با عنوان متناسب‌سازی حقوق، به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای آنان درج شود.» نیز در معرض آسیب یادشده قرار داشته و می‌تواند موجب شکل‌گیری تبعیض و بی‌عدالتی بین کارکنان موجود و افرادی که در سال‌های آتی جذب نظام اداری کشور خواهند شد، شود.

نظام‌های جبران خدمات کارکنان بخش عمومی متشکل از اجزا و مولفه‌های گوناگونی است که کارکنان مشمول این قوانین و مقررات متناسب با شرایط و ویژگی‌های مربوط به شغل، شاغل، عملکرد و... خود از آنها به میزان‌های متفاوتی بهره مند می‌شوند. به عنوان مثال نظام حقوق و مزایای فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری متشکل از حقوق ثابت، فوق‌العاده‌های مستمر و فوق‌العاده‌های غیرمستمر بوده که این حق‌ها و فوق‌العاده‌ها دارای ویژگی‌ها و مختصات متفاوتی از حیث میزان و دامنه شمول هستند. در این امتداد هر چند در بخش انتهایی بند «۱ »ماده واحده لایحه حاضر، به شمول مبلغ افزایش حقوق درنظر گرفته شده برای کارکنان دولت، با عنوان متناسب‌سازی حقوق، در کسور بازنشستگی اشاره شده است، اما به سایر ویژگی‌های مبلغ ناشی از متناسب‌سازی حقوق اشاره‌ای نشده است. این در حالی است که در صورتی که مبلغ مذکور در حقوق ثابت مشمولین لایحه حاضر لحاظ شود، علاوه بر بار مالی مستقیم ناشی از اعمال آن، بار مالی مضاعفی ناشی از تاثیر حقوق ثابت براساس بررسی‌های انجام شده و با فرض اعمال احکام لایحه حاضر از تاریخ ۱ شهریورماه ۱۴۰۱، بار مالی این لایحه، حدود ۵۵ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. این در حالی است که با توجه به ماهیت پای‌دار هزینه‌های مربوط به حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری، لازم است ماهیت منابع مدنظر برای تحقق احکام لایحه حاضر نیز پایدار و قابل تحقق باشد. همچنین توجه به این نکته ضروری است که عدم پیش‌بینی منابع پایدار و قابل تحقق برای تأمین منابع مالی مورد نیاز برای افزایش حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان دولت می‌تواند موجب تعمیق وضعیت کسری بودجه و افزایش بدهی عمومی کشور یا شکل‌گیری تورم افسارگسیخته گردد. همچنین براساس سند تحول دولت که به عنوان برنامه جامع دولت برای ایجاد تحول در کشور مطرح شده نیز سازمان برنامه و بودجه ملزم به برآورد بار مالی بلندمدت پیشنهادهای سیاستی و لوایح قانونی و مشروط کردن ایجاد هرگونه هزینه مستمر به پیش‌بینی منابع مالی پایدار شده است، اما این موضوع در لایحه پیشنهادی رعایت نشده است.بر سایر مزایای پرداختی به کارکنان خواهد داشت.

در صورتی که نمایندگان مجلس قصد داشته باشند بر اساس نظر مرکز پژوهش‌ها این طرح را دنبال کنند، احتمالا متناسب‌سازی حقوق به اصلاحاتی نیاز دارد تا لااقل راهی برای تامین منابع مالی 55 هزار میلیارد تومانی آن پیدا شود، موضوعی که باید دید تصمیم‌گیران دو قوه در روزهای آینده چه برنامه‌ای برای آن ارایه می‌کنند.