جوابیه سازمان برنامه و بودجه به یادداشت روزنامه «تعادل»

در پی انتشار یادداشتی از جناب آقای افقه اقتصاددان برجسته کشور تحت عنوان «بودجه و سفره‌هایی که آب می‌روند» درباره لایحه بودجه دولت به مجلس، سازمان برنامه و بودجه در راستای نهضت ارسال جوابیه پاسخی را به دفتر نشریه ارسال کرده است که در زیر می‌خوانید.

با سلام و احترام؛  گزارشی با عنوان «بودجه و سفره‌هایی که آب می‌روند» مورخ 27/10/1401 در آن روزنامه منتشر شده؛ مقتضی است بر اساس ماده 23 قانون مطبوعات و به‌منظور رفع ابهام و روشن‌شدن افکار عمومی، دستور فرمایید این پاسخ در همان صفحه با همان فونت و اندازه و با تیتر ذیل در اسرع ‌وقت در آن روزنامه منتشر شود.  

افزایش شفافیت در کنار برنامه محوری/ ادامه اصلاحات ساختاری در بودجه 1402 از رویکردهای کلان و خط‌مشی‌های تدوین لایحه بودجه 1402، می‌توان به هدف‌گذاری جهت دستیابی به رشد با ثبات اقتصادی، عدالت‌محوری، کارآمدسازی نظام حکمرانی و اصلاح ساختار بودجه در تطابق با اسناد بالادستی اشاره نمود.

لایحه بودجه سال 1402 کل کشور به همراه جداول و پیوست‌ها پس از انجام توافقات، در 21 دی‌ماه 1401 توسط ریاست محترم جمهوری به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. مبانی تدوین لایحه بودجه سال 1402 مشتمل بر سند تحول دولت مردمی، سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، سند ملی آمایش سرزمین و بخشنامه بودجه سال 1402 می‌باشد. از رویکردهای قابل‌توجه در تدوین لایحه بودجه می‌توان به احصای احکام با ماهیت دایمی و درج به شکل جداگانه در ماده‌واحده اشاره نمود که ضرورتی به تکرار در قوانین سنواتی ندارند و در صورت تصویب توسط قانون‌گذار، به عنوان احکام دایمی تنظیم لوایح بودجه در سال‌های آتی مورد عمل قرار می‌گیرد. از دیگر رویکردهای تدوین ضوابط تبصره‌ای لایحه بودجه سال 1402 در راستای اصلاحات ساختاری، عدم تغییر یا اصلاح قوانین دایمی مصوب قبلی بوده است و تدوین ضوابط یادشده صرفاً به اجازه‌های قانونی موردنیاز برای اجرا در سال 1402 معطوف شده است. از رویکردهای کلان و خط‌مشی‌های تدوین لایحه بودجه، می‌توان به هدف‌گذاری جهت دستیابی به رشد با ثبات اقتصادی، عدالت‌محوری، کارآمدسازی نظام حکمرانی و اصلاح ساختار بودجه در تطابق با اسناد بالادستی اشاره کرد.

الف) منابع لایحه بودجه سال 1402 کل کشور

بودجه عمومی سال 1402 کل کشور از حیث منابع عمومی 1984 ه‍.م.ت. (هزار میلیارد تومان) و با احتساب درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی (180 ه‍.م.ت.) و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها موسسات انتفاعی وابسته به دولت (3097 ه‍.م.ت.)، در مجموع بودجه کل کشور برای سال 1402 از حیث منابع و مصارف بالغ بر 5261 ه‍.م.ت. تهیه، تنظیم و تقدیم شده است. در بخش منابع بودجه عمومی کشور در مجموع 1984 ه‍.م.ت. منابع، به ترتیب از محل درآمدهای عمومی به میزان 978 ه‍.م.ت. از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (711 ه‍.م.ت.) و از محل واگذاری دارایی‌های مالی (294 ه‍.م.ت.)، پیش‌بینی شده که نسبت به منابع عمومی بودجه سال جاری حدود 42 درصد افزایش یافته است.

درآمدهای عمومی شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای ناشی از کمک‌های اجتماعی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات، درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه بوده که با رشد 40 درصدی در مجموع به میزان 978 ه‍.م.ت. پیش‌بینی شده است. در قسمت درآمدهای عمومی، بخش درآمدهای مالیاتی (مشتمل بر انواع مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم و حقوق ورودی) سهم 84 درصدی را به خود اختصاص داده که از لحاظ سهم در درآمدهای عمومی نسبت به بودجه سال جاری چهار درصد افزایش داشته است و نشانگر رویکرد پایدارسازی منابع بودجه عمومی است؛ لیکن از لحاظ ارقام پیش‌بینی‌شده، مجموع درآمدهای مالیاتی با 47 درصد رشد نسبت به ارقام مصوب سال جاری با در نظر گرفتن ارقام تحقق‌یافته نه‌ماهه سال جاری منظور شده است.

ضمن اینکه ارقام پیش‌بینی‌شده صرفاً بر اساس پیش‌بینی ظرفیت‌های جدید وصول مالیات، وصول معوقات، تکمیل و بهره‌برداری کامل از سامانه پایانه‌های فروشگاهی، جلوگیری از فرارهای مالیاتی و رشد متناسب مالیات کالاها و خدمات ناشی از افزایش ارزش ‌افزوده بخش‌های مختلف اقتصادی مشمول مالیات بر ارزش‌افزوده بوده و هیچ‌ گونه مالیات مضاعفی بر مؤدیان فعلی لحاظ نشده است؛ ضمن اینکه در راستای حمایت از تولید، مالیات واحدهای تولیدی 7 درصد کاهش داشته است.

شایان توجه است با لحاظ ارقام پیش‌بینی ‌شده، کماکان نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در کشور کمتر از 6 درصد است که حتی با لحاظ تفاوت روش محاسباتی مفهوم مالیات در ایران با سایر کشورها (که بدون احتساب عوارض شهرداری‌ها و تأمین اجتماعی و نظایر آن است)، با استانداردهای موجود و ظرفیت‌های بالقوه وصول مالیات در کشور فاصله معنی‌داری دارد. در مجموع با توجه به پیش‌بینی 1454 ه‍.م.ت. هزینه‌های قابل انجام توسط دولت در سال 1402 و انتقال 150 ه‍.م.ت. از مصارف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به مصارف بودجه عمومی، تراز عملیاتی لایحه منفی 476 ه‍.م.ت. برآورده شده است که از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه و مالی پوشش داده می‌شود. درآمدهای ناشی از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای مشتمل بر منابع حاصل از عواید نفتی (اعم از صادرات نفت خام و میعانات گازی، خالص صادرات گاز و خوراک داخلی پتروشیمی‌ها) و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول در مجموع 711 ه‍.م.ت. پیش‌بینی شده است که ضمن تامین 35 درصد از منابع بودجه کل کشور (در مقایسه با 37 درصد سال جاری)، بیانگر رعایت رویکرد عدم افزایش وابستگی بودجه به نفت در تنظیم بودجه می‌باشد.

ضمن اینکه در لایحه پیشنهادی از مجموع 711 ه‍.م.ت. پیش‌بینی ‌شده در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، میزان 85 درصد به عواید حاصل از صادرات نفت و گاز اختصاص دارد و 15 درصد مابقی با توجه به ظرفیت‌های ایجاد شده به واگذاری اموال مازاد منقول و غیرمنقول اختصاص یافته است و این ارقام در سال جاری به ترتیب 93 درصد و 7 درصد است و از این منظر نیز تلاش شده است از تمرکز بر روی عواید حاصل از درآمدهای نفتی به‌ تدریج کاسته شود. از سوی دیگر با توجه به پیش‌بینی 327 ه‍.م.ت. اعتبارات در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، خالص دارایی‌های سرمایه‌ای به میزان 383 ه‍.م.ت. برآورده شده است.

در بخش واگذاری دارایی‌های مالی، از محل منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی و همچنین منابع حاصل از فروش مانده سهام دولت در شرکت‌های دولتی یا وصولی اقساط واگذاری‌های قبلی (از جمله اقساط واگذاری سهام هلدینگ خلیج‌فارس) در مجموع 294 ه‍.م.ت. پیش‌بینی شده است که این رقم 15 درصد از منابع عمومی کشور را تأمین خواهد کرد و در مقایسه با 13 درصد سهم این منابع در قانون بودجه سال جاری تفاوت معنی‌داری ایجاد نشده است.

از مجموع درآمد پیش‌بینی شده برای واگذاری دارایی‌های مالی، به میزان 185 ه‍.م.ت. برای انتشار انواع اوراق مالی اسلامی و 106 ه‍.م.ت. برای منابع حاصل از واگذاری سهام منظور شده است. در این خصوص لازم به ذکر است، در قانون بودجه منابع پیش‌بینی‌شده برای انتشار اوراق در مقایسه با عملکرد قابل تحقق سال جاری با توجه به مصوبات مراجع قانون‌گذاری درخصوص افزایش ظرفیت انتشار اوراق مالی اسلامی برای جبران کاهش حقوق ورودی کالاها، تأمین مالی بخشی از اعتبارات موردنیاز وزارت نیرو، تأمین بخش از اعتبارات مردمی‌سازی یارانه‌ها (در قابل تسویه بدهی دولت به بانک کشاورزی) حدود 15 درصد افزایش یافته است و درخصوص عملکرد واقعی این بخش طی ماه‌های پایانی سال می‌توان اظهارنظر دقیق نمود. همچنین با توجه پایبندی دولت به بازپرداخت به‌موقع تعهدات خود بابت اوراق مالی اسلامی سررسید سال 1402 و همچنین انواع تعهدات بین‌المللی و ضرورت رعایت پایداری مالی در این بخش، اعتبارات تملک دارایی‌های مالی به میزان 201 ه‍.م.ت. پیش‌بینی شده است (167 ه‍.م.ت. از این رقم مربوط به بازپرداخت اصل اوراق سررسید در سال 1402 است) و از این منظر، خالص دارایی‌های مالی معادل 92 ه‍.م.ت. پیش‌بینی شده است. نکته قابل‌توجه دیگر در این بخش، مازاد بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال 1402 نسبت به منابع پیش‌بینی‌شده از محل انتشار اوراق مالی اسلامی است و از این منظر می‌توان گفت خالص استفاده دولت از بازارهای مالی و پولی منفی خواهد بود.

ب) مصارف لایحه بودجه سال 1402 کل کشور

لایحه بودجه سال 1402 از حیث مصارف عمومی نیز 1984 ه‍.م.ت. پیش‌بینی شده است که به ترتیب مشتمل بر 1454 ه‍.م.ت. اعتبارات هزینه‌ای، 327 ه‍.م.ت. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و 201 ه‍.م.ت. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی است که در مقایسه با اعتبارات مصوب سال جاری حدود 42 درصد رشد دارد (معادل 590 ه‍.م.ت.).

در بخش اعتبارات هزینه‌ای لازم است به ‌ضرورت تأمین بار مالی ناشی از موارد اجتناب‌ناپذیر ازجمله افزایش ضریب حقوق 20 درصد کارکنان دولت و همچنین قانون ترمیم حقوق کارکنان (10 درصد مصوب مهرماه سال جاری)، افزایش حقوق کارکنان مشمول قانون کار (با احتساب مصوبه افزایش حقوق 57 درصدی سال جاری)، افزایش ضریب حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری و قانون ترمیم حقوق آنها و پاداش پایان‌خدمت بازنشستگان و اصل و سود اوراق سررسید سال 1402 اشاره کرد که بار مالی ناشی از اعمال ضرایب حقوقی یاد شده و پیش‌بینی تعهدات مالی و بین‌المللی دولت، در مجموع به اعتباری بیش از رشد اعتبارات هزینه‌ای لایحه نیازمند بود که با صرفه‌جویی و مدیریت سایر هزینه‌ها و متناسب با میزان منابع قابل تحقق، نسبت به پیش‌بینی ارقام هزینه‌ای اقدام شده است؛ لذا از این منظر سعی شده است برای تأمین مالی موارد اجتناب‌ناپذیر از جمله ضرایب حقوق کارکنان و سایر هزینه‌ها به منابع پایدار درآمدی اتکا شود و از استقراض دولت از بانک مرکزی و آثار تورمی بودجه اجتناب شده است؛ و این رویه در عملکرد نه‌ماهه بودجه سال 1401 نیز مشهود است و در واقع یکی از ویژگی‌های اصلاح ساختاری بودجه است که از سال 1401 آغاز شده است و در لایحه 1402 نیز تداوم یافته است.

در خصوص حجم بودجه عمومی کشور، لازم است به روند کاهشی حجم بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی و اجتناب‌ناپذیر بودن تأمین هزینه‌های قابل انجام توسط دولت از جمله هزینه‌های آموزش، سلامت، دفاع و رفاه اجتماعی توجه شود.  با توجه به نقش اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای در رشد اقتصادی و ایجاد اشتغال و جبران کاهش آثار منفی تشکیل سرمایه در کشور و اهمیت و ضرورت تکمیل طرح‌ها و پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی، به‌رغم محدودیت‌های منابع، در لایحه بودجه سال 1402 بالغ بر 328 ه‍.م.ت. به این مهم اختصاص یافته است که با توجه به تدابیر اتخاذ شده و با راه‌اندازی صندوق پیشرفت و عدالت (و صندوق‌های استانی ذی‌ربط) و تجهیز بخشی از اعتبارات تملک دارایی‌های‌ سرمایه‌ای در قالب شیوه‌های اهرمی توسط صندوق‌های استانی یاد شده، شاهد اثربخشی هرچه بیشتر اعتبارات عمرانی و تکمیل هرچه سریع‌تر پروژه‌های نیمه‌تمام خواهیم بود؛ لذا می‌توان گفت تشکیل صندوق پیشرفت و عدالت نیز از ویژگی‌ها و ظرفیت‌سازی‌های قابل‌توجه در لایحه می‌باشد.

لایحه بودجه سال 1402 در ادامه سیاست‌های اتخاذ شده در قانون بودجه سال جاری مبنی بر برنامه‌محوری، افزایش اختیارات و پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی تنظیم شده است و به استناد تبصره (19) لایحه، دستگاه‌های اجرایی موظف شد‌ند برنامه‌های اجرایی خود را در راستای برنامه‌های کلان مندرج در قانون، به تأیید دستگاه سیاستگذار ذی‌ربط رسانده و متعاقبا تا پایان خردادماه 1402 نسبت به مبادله موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه کشور اقدام کنند. همچنین دستگاه‌های سیاستگذار موظف شدند برنامه‌های اجرایی دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط مشمول ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (دانشگاه‌ها و موسسات آموزشی و پژوهشی) خود را در راستای برنامه‌های کلان مندرج در قانون بودجه، تا پایان خردادماه به تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور رسانده و جهت درج در بودجه تفصیلی به دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط ابلاغ نماید. بر این اساس می‌توان برنامه‌محوری، افزایش پاسخگویی و تخصیص اعتبارات متناسب با ارزیابی شاخص‌های برنامه‌های اجرایی و میزان تحقق اهداف را از جمله ویژگی‌های اصلاحات ساختاری لایحه بودجه سال 1402 عنوان کرد.

ج) منابع و مصارف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها

میزان اعتبارات هدفمندی در لایحه بودجه بر اساس پیش‌بینی‌های انجام شده از منابع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها شامل دریافتی حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی، دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی، دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی با احتساب عوارض و مالیات ارزش‌افزوده و دریافتی حاصل از اصلاح نرخ خوراک پتروشیمی‌ها (در سقف هفت هزار تومان به‌ازای هر مترمکعب) و اضافه‌شدن ده واحد درصد به نسبت نرخ سوخت منابع به خوراک پتروشیمی‌ها بالغ بر 659 ه‍.م.ت. برآورد شده است؛ و مقرر شده با ابلاغ تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور، بابت یارانه دارو (69 ه‍.م.ت.)، بابت یارانه نقدی و معیشتی (315 ه‍.م.ت.)، بابت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور (45 ه‍.م.ت.)، بابت یارانه نان (56 ه‍.م.ت.)، بابت هزینه تولید انتقال، توزیع و فروش بازپرداخت تعهدات (126 ه‍.م.ت.) و بابت عوارض و مالیات بر ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی و تعهدات (48 ه‍.م.ت.) هزینه شود.

لذا پرداخت یارانه نقدی و کمک معیشتی، یارانه دارو، خرید تضمینی گندم و حمایت‌های معیشتی افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی در سال 1402 کماکان ادامه خواهد داشت و از جمله اصلاحات انجام‌شده می‌توان به انتقال موارد هزینه‌ای غیریارانه‌ای مندرج در بخش مصارف جدول تبصره (14) قانون بودجه سال جاری به اعتبارات قابل تأمین از محل بودجه عمومی اشاره کرد و این نیز یکی از موارد نظم‌بخشی و اصلاح ساختار لایحه بودجه است.

د) تسهیلات تکلیفی 

از دیگر اصلاحات انجام شده در ساختار لایحه بودجه، ضوابط تبصره (16) با موضوع اعطای تسهیلات تکلیفی بانک‌ها است. با عنایت به اینکه اعمال تکالیف مازاد بر منابع سیستم بانکی یکی از عوامل اصلی رشد نقدینگی و متعاقب آن آثار تورمی ناشی از آن می‌باشد و این موضوع منجر به ‌اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی و بی‌نظمی‌ها و مشکلات متعاقب آن می‌گردد، بر این اساس و به‌منظور کنترل تورم و رشد نقدینگی و ترازنامه بانک‌ها که همگی جزو موارد مصرح در سند تحول دولت مردمی و سیاست‌های کلی برنامه هفتم نیز می‌باشند و لازم است در احکام مندرج در لایحه بودجه متبلور باشند و تکالیف در حد توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها تنظیم شود، در قالب مفاد تبصره (16) پیشنهادی، ضمن تعیین سقف 200 هزار میلیاردتومانی برای اعطای تسهیلات قرض‌الحسنه بانک‌ها از محل صددرصد مانده سپرده‌های قرض‌الحسنه (به جز بانک‌های قرض‌الحسنه که تکالیف دیگری بر اساس اساسنامه خود و در قبال سپرده‌گذاران قرض‌الحسنه‌ای خود دارند) و بخشی از سپرده‌های جاری پیشنهاد شده است به تشخیص شورای پول و اعتبار پس از کسر سپرده قانونی به موارد مندرج در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی از جمله قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، قانون جهش تولید مسکن، قوانین مربوط به ایثارگران، قانون سامان‌دهی و حمایت از مشاغل خانگی و تولید دانش‌بنیان نسبت به اعطای تسهیلات اقدام شود.

ه‍) جمع‌بندی 

در مجموع با نگاه اجمالی بر کلیات لایحه بودجه سال 1402 که با تأسی از سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه و سند تحول دولت مردمی و با هدف کمک به رشد و ثبات اقتصادی، حمایت از رفاه و معیشت مردم و تداوم اصلاحات ساختاری بودجه و اهتمام به استفاده از تمامی ظرفیت‌های بالقوه کشور در بخش درآمدزایی پایدار و هزینه‌کرد کارا در تمامی بخش‌ها تنظیم شده، امید است با هماهنگی و تعامل دولت با مجلس شورای اسلامی، شاهد اثرات هم‌افزایی این تعامل در بهبود کیفیت و ارتقاء اثربخشی هرچه بیشتر سند مالی و دخل ‌و خرج دولت در سال 1402 در راستای تحقق رشد و شکوفایی کشور باشیم.

مرکز اطلاع‌رسانی، روابط‌عمومی و امور بین‌الملل