هشدار یک کارشناس درباره بودجه شهرداری تهران/ مجوزهای فرا بودجه‌ای برای زاکانی

علیرضا زاکانی دومین بودجه دوران مدیریت خود بر شهردار تهران را به شورای ششم تقدیم کرد، بودجه سال ۱۴۰۲ اما اولین بودجه برنامه چهارم توسعه شهر تهران نیز به شمار می آید، برنامه ای که در دوره مدیریت شهری ششم باید به پایان برسد.دومین بودجه ارائه شده زاکانی با  ۵۶ درصد رشد نسبت به اولین بودجه ارائه شده توسط او به رقم ۷۸ هزار میلیارد تومان رسیده  بودجه ای که تبصره های آن با کاهش در تعداد مواجه بوده است و با کاهش ده تبصره به بیست تبصره رسیده است.

به گزارش اکوایران، بهروز شیخ رودی؛کارشناس مالیه و اقتصاد شهری در گفتگو با اکو ایران ضمن استقبال از کاهش تعداد تبصره های بودجه شهرداری گفت: کاهش تعداد تبصره های بودجه امری منطقی است و توصیه ای است که اجرایی کردن آن در چارچوب نظام تدبیر شایسته منجر به مدیریت موثر تر بر بودجه می شود، اما اینکه از یک طرف تعداد تبصره ها کاهش پیدا کند و از سوی دیگر از بودجه به عنوان فرصتی برای اخذ مجوزهای فرابودجه ای استفاده شود یا اینکه در تدوین تبصره های بودجه به دستورالعمل بودجه شهرداریهای کشور بی توجهی شود چندان با تدبیر شایسته و بودجه ریزی صحیح تناسبی ندارد و نمایانگر آن است که تدوین کنندگان بودجه شهرداری تهران به دنبال نمایش انضباط و بی نظمی در پوشش انضباط بوده اند، انضباطی که در همان تبصره یک رنگ می بازد و ما شاهد طرح اولین اجازه فرابودجه ای که مغایر با حق به شهر است هستیم.اگر در بودجه های مصوب دوره پنجم و حتی پیش تر از آن بنگردید با اینکه شهرداری بیاید و این چنین اجازه فرا بودجه ای را در دل یک تبصره بودجه از شورا مطالبه کند بر نمی خورید.

معاون محاسبات و پایش عملکرد شورای پنجم با اشاره به بند 8 تبصره یک بودجه پیشنهادی شهرداری تهران برای سال 1402 گفت: شهرداری خود را می خواهد موظف کند تا املاک دارای بهره برداری اداری در شرایط فعلی که  در پهنه های S , M , R را شناسایی و تثبیت کند.این یعنی گرفتن مجوز تثبیت و تغییر کاربری و کاربرد شهرداری از شورای ششم در چارچوب مصوبه بودجه که اساسا یک مصوبه مالی است و طرح موضوعاتی این چنینی فراتر از کارکرد بودجه سالانه بوده و فرا بودجه ای محسوب می شوند، چرا که با این مجوز شهرداری برای تامین مالی یک سال خود عارضه هایی بر تن شهر ایجاد می کند که هزینه اش را نه فقط برای یک سال بلکه برای سالهای متمادی شهروندان و شهر خواهند داد.البته مجوزها و احکام فرا بودجه ای مطرح شده در لایحه بودجه سال 1402 شهرداری محدود به این مورد نبوده و موارد متعددی است که مهم ترین آن همین حکم است و باید دید آقای چمران با تجربه بیست بودجه ای که در دوره حضورشان در شورا برای شهرداری بسته اند در بیست و یکمین بودجه ای که امسال خواهند بست تن به این احکام خواهند داد یا خیر؟! البته خوشبختانه این حکم در حوزه تخصص ایشان است و برای یک معمار و فردی که سالها سکان شورای شهر را در دست داشته آزمون و محک پایبندی به قانون،تخصص حرفه ای و حق به شهر محسوب می شود.

شیخ رودی با اشاره به اینکه بر اساس مفاد ماده 40 آیین نامه مالی شهرداریها و بند 13 ماده 80 قانون شوراها هرگونه استقراض در شهرداری باید با اجازه شورای شهر باشد و مطابق تبصره 1 ذیل بند 3 بخش الف دستورالعمل بودجه شهرداریهای کشور ابلاغی از سوی وزارت کشور گفت: مطابق دستورالعمل طرز تهیه،تدوین،اجراء و تفریغ بودجه شهرداریها می بایست شهرداری تهران در پیوست لایحه خود به شورا شرایط مرتبط با وجوه استقراضی از جمله میزان و موارد مصرف را ارائه کند.از طرفی مطابق تبصره 1 ذیل بند 3 بخش الف دستورالعمل بودجه شهرداریهای کشور و تصریح قانون می بایست نحوه استرداد،نرخ سود تعیین شده،مدت وام و... باید به شورای شهر اعلام شود و اگر شهرداری بخواهد وامی خارج از چارچوب ارائه شده در پیوست بودجه اخذ کند باید برای آن لایحه ای مشتمل بر اطلاعات یاد شده تنظیم و برای تصویب به شورا ارائه کند، اما در تداوم اجازه های فرا بودجه ای شاهد آن هستیم زاکانی که منتقد بدهی سازی های مدیران شهری پیشین است و با گوشه و کنایه به آن اشاره می کند خود در بند 5 تبصره 3 بودجه سال 1402 می خواهد از شورا حکم بدهی سازی فراتر از ارقام مندرج در جداول بودجه را بگیرد. آن طور که در لایحه بودجه پیشنهادی شهرداری آمده است در صورت تصویب شورا شهرداری تهران اجازه دارد تا دو برابر بازپرداخت تسهیلات و بدهیهای خود به بانکها تسهیلات جدید بگیرد، این یعنی شهرداری می تواند بدون اینکه میزان،مدت،سود و نحوه بازپرداخت تسهیلات مشخص باشد در صورت پرداخت 6 هزار و 447 میلیارد تومان بازپرداخت وام پیش بینی شده در جداول بودجه تا سقف 12 هزار میلیارد تومان بدهی جدید ایجاد کند. البته این بدهی سازی در گذشته هم سابقه دارد و بر اساس گزارش تفریغ بودجه سال 1395 شهرداری تهران که از قضا ریاست شورا با آقای چمران بوده است ما شاهد آن هستیم که علی رغم تحقق کامل منابع بودجه در سال 1395 شهرداری بالغ بر 5 هزار و 56 میلیارد تومان هم وام و تسهیلات اخذ کرده است و خب حالا دوباره با همان فرمان می خواهند بدهی جدید بسازند و احتمالا در پایان دوره بگویند این بدهی ها از دوره پنجم به ما ارث رسیده بود، اینکه شهرداری در دل تبصره بودجه از شورای شهر مجوز ایجاد بدهی فراتر از جداول بودجه را بگیرد فارغ از اینکه شهرداری بدهی دارد یا نه با اصل اختیارات شورا در تعارض است و شورا اختیار خود در تصویب استقراض های شهرداری را با تصویب بند5  تبصره3 به زاکانی تفویض می کند و نمی تواند بعدا در برابرمسئولیت بدهی ناشی از این تفویض اختیار شانه خالی کند.

این کارشناس مالیه و اقتصاد شهری با اشاره به اینکه در تبصره های لایحه بودجه سال 1402 شهرداری تهران ردی از مجوز انتشار اوراق مالی اسلامی نیست گفت: تهیه کنندگان لایحه بودجه مثل اولین بودجه ای که در دوره ششم تهیه کردندعلی رغم اینکه در لایحه بودجه 1402 به بدهی سازی با اخذ تسهیلات توجه داشته اند به دنبال اخذ مجوز انتشار اوراق مالی اسلامی اعم از اوراق مشارکت،صکوک و... نبوده اند و احتمالا مثل سال 1401 بعدا با الحاق یک بند به فکر اخذ مجوز انتشار اوراق می افتند. اینکه علی رغم مشخص بودن رقم اوراق در لایحه بودجه کل کشور و بر خلاف سنوات گذشته شاهد آن هستیم که شهرداری مجوز انتشار اوراق مشارکت را در تبصره ها پیش بینی نمی کند اما رقم مربوط را در جداول پیش بینی می کند از ابداعاتی است که در دوره ششم شاهد رخ دادن آن هستیم.این تفاوت برخورد شهرداری با انتشار اوراق مشارکت و اخذ تسهیلات جدید حکایت از پارادوکس های رفتاری در مدیریت مالیه شهری تهران در این دوره دارد که دقت نظر بیشتر اعضاء شورای شهر را می طلبد.

شیخ رودی با اشاره به اینکه بر اساس بند 14 ماده 80 قانون شوراها تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که به‌نام شهر و شهرداری صورت می‌پذیرد از جمله اختیارات شورای شهر است و بر همین اساس در بودجه شهرداری تبصره ای با ماهیت تفویض اختیار معاملات به تصویب شورا می رسد، اما در ادامه ابداعات مدیریت شهری ششم ما شاهد آن هستیم که  برای تأدیه طلب و یا کارسازی دیون شهرداری که آن هم نوعی معامله است فارغ از سقف معاملات تبیین شده سقف های دیگری تعیین شده و این بار در مراجع مجاز تصویب معامله تادیه دیون برای کمیسیون برنامه و بودجه شورا سقف تعیین شده است،یعنی علاوه بر سقف 3 هزار میلیارد تومان مجوز شهردار تهران، کمیسیون برنامه و بودجه شورا مجاز شده است معاملات برای تادیه دیون تا 5 هزار میلیارد تومان را تصویب کند که این موضوع مغایر با بند 14 ماده 80 قانون شوراها است زیرا تصویب معاملات فراتر از سقف تعیین شده برای شهردار باید به تصویب شورای شهر برسد نه یک کمیسیون یا اینکه شورا اختیار تصویب معاملات را به بخشی از اعضاء خود بسپارد.

معاون محاسبات و پایش عملکرد شورای پنجم با اشاره به تبصره 20 لایحه بودجه پیشنهادی شهرداری گفت: ابداعی که در بودجه سال 1401 اعضاء شورای ششم پایه گذاری کردند در دومین بودجه شهرداری ادامه داده است و ما شاهد پیش بینی مصارف فراتر از سقف منابع بودجه در این تبصره هستیم تا در صورت تحقق مازاد منابع شهرداری رقمی نزدیک به 31  هزار میلیارد تومان بتواند برای 16 پروژه هزینه کند. به هر حال این موضوع یک اقدام فرابودجه ای دیگر است، زیرا بر اساس اصول بودجه می بایست در صورت تحقق مازاد منابع جداول بودجه اصلاح و این منابع برای پروژه های مورد نظر شورا اختصاص یابد نه اینکه یک لیستی از پروژه ها برای تخصیص مازاد منابع تهیه و در تبصره های بودجه به تصویب برسد، این یعنی استفاده از فرصت تبصره های بودجه برای رسیدن به مقاصد خاص که خب سال گذشته اعضاء شورا پس از کاهش سقف بودجه دست به دامن این روش شدند تا بتوانند بخشی از وعده های خود را عملی شده نمایش دهند و به مردم بگویند ما بودجه اش را گذاشتیم، اما خب نمی گفتند در تبصره ای گذاشتیم و اگر مازاد منابعی بود و فرصت اجرا بود آن وقت این وعده عملی می شود.

شیخ رودی با اشاره به ماهیت تبصره ها در بودجه گفت: تبصره ها توضیح و تبیین شرایط مصارف بودجه از سوی مجلس یا شورای شهر را برعهده دارند و طرح موضوعات غیر بودجه ای،با ضریب احتمال تحقق نامشخص و صدور مجوز برای مسائلی که دارای الزامات و ترتیبات قانونی معینی هستند در زمره استفاده های ناصحیح و فرابودجه ای از تبصره ها به شمار می روند که از قضا در بودجه شهرداری طرح و تصویب این موارد بر اساس دستورالعمل وزارت کشور ممنوع شده است. مطابق بند 2-8-2 دستورالعمل طرز تهیه،تدوین،اجراء و تفریغ بودجه شهرداریها «در صورتیکه بودجه سالانه شهرداری مشتمل بر تبصره هایی مبنی بر اجازه شهرداری برای فعالیت های مشخصی باشد،ضرورت دارد پیش بینی منابع مرتبط با فعالیت های درج شده در تباصر بودجه به صورت روشن و صریح در قالب جداول بودجه ارائه گردد. بدیهی است ارائه این تباصر بدون پیش بینی منابع و لحاظ نمودن ردیف های اعتباری مشخص مغایر با مفاد دستورالعمل و ممنوع خواهد بود.»این نص صریح دستورالعمل است که شورا و شهرداری در بودجه سال 1401 و حالا در بودجه سال 1402 آن را نادیده گرفتند و متاسفانه مورد اعتراض فرمانداری به عنوان نماینده وزارت کشور در پیگیری اجرای این دستورالعمل واقع نشد.