با راهيان پاستور؛ در باب يارانه
اين روزها و در آستانه مناظرات انتخاباتي، كانديداهاي رياست‌جمهوري گفت‌وگوهاي بسيار دارند از مسائل اقتصادي. از بيان چالش‌ها تا راه‌حل‌ها. راه‌حل‌هايي كه گاه مبتني است بر ديدگاه‌هاي به اصطلاح پوپوليستي كه رايج‌ترين آن پرداخت يارانه است.
اين روزها و در آستانه مناظرات انتخاباتي، كانديداهاي رياست‌جمهوري گفت‌وگوهاي بسيار دارند از مسائل اقتصادي. از بيان چالش‌ها تا راه‌حل‌ها. راه‌حل‌هايي كه گاه مبتني است بر ديدگاه‌هاي به اصطلاح پوپوليستي كه رايج‌ترين آن پرداخت يارانه است. بابي كه در دولت نهم فتح شد و سال‌هاست ادامه دارد. در تاييد و رد پرداخت يارانه سخن بسيار رفته است. آنچه مي‌خواهم در اين مقال بدان بپردازم، رويكردي است كه اتفاقا در ادبيات توسعه در ارتباط با يارانه وجود دارد. آنچه در ايران به واسطه انتقال منابع حاصل از يارانه قيمتي انرژي و در سياست اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي به مردم انتقال داده مي‌شود -و به همين واسطه يارانه ناميده مي‌شود- در ادبيات توسعه به انتقالات نقدي Cash transfers)) معروف است. انتقالات نقدي روشي در مسير دستيابي به توسعه است، در حالي كه در پرداخت يارانه در ايران به رويكرد توسعه‌اي توجه چنداني نشده و همين مساله يك نقطه ضعف بزرگ براي اين برنامه است. پيش از پرداختن به رويكرد توسعه‌محور در پرداخت يارانه مروري بر داستان يارانه در ايران خالي از لطف نيست.
نظام پرداخت يارانه در ايران بر اساس قانون هدفمندي يارانه‌ها كه در سال 1387 به تصويب رسيد، شكل گرفت. اهم موارد مطرح شده در اين قانون به اين مساله اشاره داشت كه يارانه انرژي در ايران بايد به تدريج برداشته شود، قيمت حامل‌هاي انرژي به تدريج اصلاح و آزاد شود (تا پايان برنامه توسعه پنجم) و منابع آزاد شده از محل اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي طبق قانون در موارد زير هزينه شود:
الف) در قالب پرداخت نقدي و غيرنقدي با لحاظ ميزان درآمد خانوار نسبت به كليه خانوارهاي كشور
ب) اجراي نظام جامع تامين اجتماعي براي جامعه هدف؛ اعم از گسترش و تامين بيمه‌هاي اجتماعي، خدمات درماني، تامين و ارتقاي سلامت جامعه و پوشش دارويي و درماني بيماران خاص و صعب‌العلاج، كمك به تامين هزينه مسكن، مقاوم‌سازي مسكن و اشتغال، توانمندسازي و اجراي برنامه‌هاي حمايت اجتماعي. منطق اين قانون از يك سو حركت به سمت آزادسازي قيمت حامل‌هاي انرژي بوده است- كه در ايران بسيار ارزان است كه مصرف بالاي انرژي را به همراه دارد- و از سوي ديگر پرداخت اين يارانه به صورت مستقيم به گروه‌هاي كم درآمد و استفاده در حوزه حمايت‌هاي اجتماعي و ارتقاي خدمات در حوزه حمايت اجتماعي
و اما تحليلي بر اجراي اين برنامه؛
در اجرايي كردن اين قانون البته برنامه‌ريزي‌هاي توسعه‌محور صورت نگرفت و از آغاز اجراي طرح، تمركز بيشتر بر پرداخت يارانه به تمامي مردم بود كه بيشتر اين ديدگاه را تقويت مي‌كرد كه سياستي پوپوليستي به ويژه در آغاز تحريم‌هاي تحميلي شديد بر ايران است.
فارغ از نحوه اجرايي كردن اين برنامه، قانون ظرفيت مناسبي براي آزادسازي قيمت حامل‌هاي انرژي، جبران اثرات آن بر گروه‌هاي كم درآمد و ريل‌گذاري در مسير توسعه بود. ضمن آنكه در ادبيات اقتصادي و زماني كه اقتصاد با ركود شديد مواجه مي‌شود، يكي از روش‌ها براي خروج از ركود- البته در كوتاه‌مدت- مي‌تواند پرداخت نقدي غيرمشروط به خانوارها به منظور تحريك طرف تقاضاي اقتصاد باشد تا از طريق افزايش مصرف، رشد اتفاق افتد (كه حتي در اين مورد هم مي‌تواند شروط در تحريك تقاضا تعريف شود) . شايد براي بسياري از مردم اين سوال مطرح باشد كه 45 هزار تومان براي هر نفر چطور مي‌تواند در اقتصاد نقش داشته باشد. پاسخ به اين سوال در تعداد 45 هزار تومان‌هايي است كه به حدود هشتاد ميليون نفر داده مي‌شد و مجموع اين رقم با احتساب ضرايب تكاثري در اقتصاد، از مسير مصرف بر رشد تاثير مي‌گذاشت. نگاهي به نمودار شماره يك نشان مي‌دهد كه در سال‌هاي اوليه پرداخت يارانه و با اينكه درآمدهاي نفتي در سال‌هاي 88 و 89 افزايش داشته، ليكن رشد بدون نفت به‌طور متوسط بيش از رشد با نفت بوده است و زماني كه تحريم‌ها شديد مي‌شود و رشد بخش نفت با افت قابل توجه مواجه مي‌شود، روند رشد بدون نفت متعادل‌تر است و نگاه به بخش‌هاي رشد نيز نشان مي‌دهد كه
اين رشد بيشتر در بخش خدمات بوده است. بنابراين تا حدي براي جبران رشد در كوتاه‌مدت اثرگذار بوده و در تعديل ضريب جيني در آن زمان هم تا حدي تاثير داشته است. همان‌طور كه از نمودار شماره 2 مشخص است، رشد در سال‌هاي مورد اشاره بيشتر متكي به رشد مثبت هزينه مصرف بخش خصوصي و تشكيل سرمايه در ساختمان (مسكن مهر) بوده و بيشترين نوسان و رشد منفي در سرمايه‌گذاري در ماشين‌آلات و ... تجارت وجود داشته است.
نكته مهم اينجاست كه اين اقدامات با برنامه‌ريزي به منظور ريل‌گذاري در مسير توسعه انجام نشد و اين رويه پرداخت بدون هيچ شرطي و بيشتر به صورت يك جبران‌كننده نه تنها اقتصادي كه سياسي ادامه يافت. اثرات زيانبار اتكا به اين سياست از همان آغاز اجراي طرح قابل ملاحظه بود و در بلندمدت نيز ادامه يافت. پرداخت يارانه به ويژه در خانوارهايي كه در فقر مطلق به سر نمي‌بردند و كسب و كارهاي خرد و كوچكي به ويژه در مناطق روستايي داشتند - با توجه به بعد بالاي خانوار- سبب شد تا درآمد حاصل از يارانه بيش از درآمد حاصل كسب وكار يا حداقل برابر، اما درآمدي بدون كار باشد كه در نتيجه منجر به خروج فعالان حوزه‌هاي كسب و كار منطقه‌اي نظير قاليبافي و ... و روي آوردن به شغل‌هاي خدماتي، واسطه‌اي و ... شد. (اين مساله به ويژه در تجربه زيسته كاري نويسنده قابل مشاهده و درك بود) . بدين ترتيب صدمات بسيار به اين جنس از صنايع وارد شد و اشتغال به شدت تحت تاثير منفي قرار گرفت. مروري بر ميزان اشتغال‌زايي در اين بازه زماني به خوبي مويد اين مدعاست. هر چند اين عامل تنها عامل در روند منفي ايجاد اشتغال در سال‌هاي دهه هشتاد نيست، اما اين سياست نيز مقوم اين مساله بوده است. همان‌طور كه در نمودار شماره 2 مشخص است، ايجاد اشتغال پس از اجراي برنامه يارانه رو به افول گذاشته است با رشد منفي ايجاد اشتغال به‌رغم برنامه‌هاي تزريق پول از طريق سياست‌هاي اعتباري براي رونق بخشي به بنگاه‌هاي زودبازده مواجه بوده‌ايم. به‌طور خلاصه مي‌توان گفت سياست‌هايي كه بيشتر متمركز بر پرداخت پول بدون هيچ شرط و برنامه توسعه‌اي است، از يك سو چون ترمزي در برابر ايجاد اشتغال عمل مي‌كند و از سوي ديگر رفتار جامعه را به سمت استفاده از منابع بدون كار سوق مي‌دهد. بدين ترتيب اثرات منفي چنين شيوه سياستگذاري و برنامه‌ريزي تا بلندمدت در اقتصاد ديده مي‌شود، چراكه تغيير رفتار جامعه‌اي كه مطالبه‌گر دريافت يارانه بدون هيچ شرطي شده، نه تنها آسان نيست، بلكه مي‌تواند با تنش نيز همراه باشد. به اين ترتيب ملاحظه مي‌شود كه اجراي اين سياست در بلندمدت تا چه حد اقتصاد را آسيب‌پذير كرده، تا چه حد رفتار جامعه را از رفتار مبتني بر كار و تلاش به سمت درآمدزايي بدون كار و توليد برده است. به اين داستان اضافه كنيد اثرات تحريم بر توليد و تجارت را. در ادامه داستان يارانه و از سال 92، تلاش براي هدفمندسازي يارانه و حذف گروه‌هاي درآمدي آغاز شد. همچنين در فرآيند اجرا و در ادامه راه‌اندازي نظام دريافت اطلاعات در برنامه پرداخت يارانه، پايگاه اطلاعات رفاه ايرانيان در وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي شكل گرفت و تلاش‌هايي به منظور تكميل اين نظام و ايجاد پنجره واحد اطلاعات در همكاري با مركز آمار ايران انجام شد كه البته همچنان پنجره واحد پياده‌سازي نشده است. از سوي ديگر اندازه‌گيري فقر و فقر قابليتي توسط وزارت رفاه آغاز شد تا در بررسي اثرات سياست‌هاي رفاهي و اجتماعي و برنامه‌ريزي‌ها موثر واقع شود كه البته در يك بازه زماني انجام شد و ادامه نيافت. در واقع نظام اندازه‌گيري و پايش فقر به صورت جامع پياده‌سازي نشد. به اين ترتيب تلاش‌هايي در جهت هدفمندسازي يارانه از دو منظر؛ حذف گروه‌هاي درآمدي فاقد شرايط دريافت و مشروط كردن پرداخت‌ها در برخي ابعاد آغاز شد. حذف گروه‌هاي درآمدي با چالش‌هاي بسيار همراه بود، اما طبق برنامه شروع و بخشي از آن انجام شد. همان‌طور كه پيش از اين اشاره شد، حذف يارانه در فضايي كه جامعه سال‌ها در حال دريافت آن بوده، بسيار چالش‌برانگيز است. با اين حال حدود ده ميليون نفر از گردونه پرداخت يارانه خارج شدند و اقداماتي در جهت مشروط كردن يارانه‌ها در قالب ارايه كالابرگ الكترونيك و پرداخت به شرط تحصيل انجام شد كه مواردي نظير كالابرگ الكترونيك اخيرا براي گروه‌هاي درآمدي كم درآمد و گروه هدف مادران باردار و داراي كودك شيرخوار زير دو سال در حال پياده‌سازي است. اما همچنان تا رسيدن به وضعيت مطلوب كه پياده‌سازي سياست‌هاي حمايت اجتماعي مبتني بر پرداخت مشروط و متصل به شاخص‌هاي توسعه است، فاصله داريم.
پيشنهادها:
اكنون و در آستانه مبارزات انتخاباتي، بحث بر سر وعده‌هاي يارانه‌اي نيز افزايش پيدا كرده است. اين در حالي است كه سياستگذاري در اين حوزه بايد با هوشمندي و دقت انجام شود و از آثار منفي پرداخت يارانه به سياقي كه وجود داشته، پرهيز شود. در اين بخش پيشنهاداتي در ارتباط با پرداخت يارانه در راستاي حمايت اجتماعي پيشنهاد مي‌شود:
اصلاح قانون هدفمندي يارانه ها: با توجه به اينكه قانون هدفمندي يارانه در بازه زماني برنام توسعه پنجم تعريف شده است، نسبت به اصلاح قانون با توجه به برنامه جديد توسعه اقدام شود. در خصوص افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي به افزايش تدريجي، اندك اندك و مستمر به جاي افزايش يك جا و با ميزان بالا توجه شود. اگر در تمام اين سال‌ها اين افزايش تدريجي اتفاق مي‌افتاد، شاهد افزايش‌هاي ناگهاني و تجمعي نبوديم كه منجر به تنش و فشار اقتصادي مضاعف بر جامعه نيز شود. بنابراين راه‌حل اصلي براي كاهش فشار اقتصادي بر مردم و دولت، برنامه‌ريزي و اجراي دقيق افزايش تدريجي و منظم قيمت انرژي است. عدم پرداخت غيرمشروط يارانه به مردم: نكته ديگر در ارتباط با انتقال منابع حاصل از آزادسازي قيمت حامل‌هاي انرژي به مردم است. ايده معمول اين است كه اين منابع به مردم داده شود تا ايشان هر طور مي‌خواهند مصرف كنند. اما اين ايده براي كشوري كه اقتصاد آن در تعادل نيست، شاخص‌هاي توسعه در تعادل نيست و اقتصاد سوداگرانه در جريان است، به هيچ‌وجه سياستگذاري درستي نخواهد بود و اگر اين اتفاق رخ دهد، جريان‌هاي مالي به سمت سوداگري و مصرف سوق پيدا كرده و الزاما وارد چرخه توليد و توسعه نمي‌شود. حركت به سمت انتقال مشروط نقدي و غيرنقدي: بسته‌هاي انتقالات نقدي مشروط بايد به دقت و با نظرات كارشناسي طراحي شود. ليكن براي اين انتقالات مي‌توان طبقه‌بندي كلي زير را در نظر گرفت:
پرداخت مستقيم به گروه‌هاي هدف آسيب‌پذير
-گروه فقراي مطلق
بخشي از انتقالات نقدي به صورت غيرمشروط به گروه‌هايي كه در فقر مطلق به سر مي‌برند و در كوتاه‌مدت با نظارت تا خروج از فقر مطلق.
-بخشي از انتقالات نقدي همراه با خدمات مكمل و متصل به شاخص‌هاي توسعه در مناطق بسيار محروم در حوزه‌هاي سلامت، آموزش و معيشت. Cash plus/ In-kind services
دهك‌هاي درآمدي در گروه فقر قابليتي و نه فقر مطلق
طراحي و اجراي بسته حمايت‌هاي اجتماعي در قالب پرداخت‌هاي انتقالي مشروط و متصل به شاخص‌هاي توسعه نيافتگي در مناطقي كه گروه‌هاي هدف متراكم هستند (مبتني بر اندازه‌گيري و پايش مستمر و نظام‌مند فقر قابليتي كه همه ساله بايد انجام شود): شروط بايد مبتني بر شاخص‌هاي توسعه همه‌جانبه شامل شاخص‌هاي سلامت، معيشت، آموزش، محيط زيست و ... باشد.
سياستگذاري يكپارچه در حمايت اجتماعي و اشتغال: اتصال سياست‌هاي اشتغال و حمايت اجتماعي مبتني بر پرداخت انتقالي: Integrated policies: بدين معنا كه سياست‌هاي ايجاد اشتغال به ويژه در حوزه كسب و كارهاي خرد و كوچك كه بيش از هفتاد درصد اشتغال كشور را در بر مي‌گيرد، در اتصال به سياست‌هاي پرداخت انتقالي تعريف شود (به عنوان مثال برقراري شرط خريد محصولات توليد شده ذيل برنامه‌هاي اشتغال توسط خانوارهاي دريافت‌كننده پرداخت‌هاي انتقالي). در نهايت ذكر اين نكته ضروري است كه سياستگذاري‌هاي حمايت اجتماعي كه بر انتقال وجوه نقد و غيرنقد بنا مي‌شود، در صورتي كه به شاخص‌هاي توسعه متصل نشود، نه تنها تاثيري در توسعه ندارد، بلكه به نابساماني بيشتر در فضاي اقتصاد، تورم بالاتر، شكاف طبقاتي و تغيير رفتار افراد در مسير سوداگري منجر مي‌شود، اما اگر در مسير توسعه طراحي و اجرا شود به تدريج منجر به تغيير رفتار افراد در مسير توسعه مي‌شود كه اتفاقا در دنيا به عنوان ابزاري براي تغيير رفتار نيز هست. اميد است كانديداهاي رياست‌جمهوري در سياستگذاري اين حوزه به دقت برنامه‌ريزي و از بروز چالش‌هاي بيشتر جلوگيري كنند.
