اخطار به سياست‌گذار صنعتي
ارزيابي‌ها نشان مي‌دهد، ارزش افزوده اين بخش از ميانه دهه ۱۳۸۰ تا ميانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفي برخوردار بوده كه البته رشد منفي سال‌هاي ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتاً تحت تأثير رشد منفي ۲۷ درصدي در سال ۱۳۹۰ و در پي تحريم‌هاي ظالمانه اقتصادي بوده است.
تعادل |
ارزيابي‌ها نشان مي‌دهد، ارزش افزوده اين بخش از ميانه دهه ۱۳۸۰ تا ميانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفي برخوردار بوده كه البته رشد منفي سال‌هاي ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتاً تحت تأثير رشد منفي ۲۷ درصدي در سال ۱۳۹۰ و در پي تحريم‌هاي ظالمانه اقتصادي بوده است. بنابراين، بخش صنعت در سال‌هايي كه فشار تحريم‌ها به يك‌باره بر اين بخش وارد شده، از جمله سال‌هاي ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و ۱۳۹۷ افت بيشتري نسبت به كل اقتصاد ايران داشته است كه نشان مي‌دهد اين بخش حساسيت بيشتري نسبت به فشار ناشي از شرايط خاص كشور داشته است. براساس گزارش بازوي پژوهشي مجلس، مقايسه وضعيت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادي در كشور نشان مي‌دهد، عمدتاً رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادي كشور پايين‌تر بوده است كه اين موضوع مي‌تواند يك اخطار به سياست‌گذاران در خصوص تضعيف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم اين موضوع باشد.
عملكرد بخش صنعت
مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي ضمن بررسي وضعيت بخش صنعت آورده است: در سال ۱۴۰۲ بخش صنعت ايران سهمي بالغ بر ۱۷ درصد از توليد ناخالص داخلي را به خود اختصاص داده است. براساس اين گزارش، رشد ارزش افزوده بخش صنعت تقريباً هماهنگ با رشد اقتصادي افت و خيزهايي را داشته است. نكته مهم اين است كه بخش صنعت در سال‌هايي كه فشار تحريم‌هاي ظالمانه به يك‌باره بر اين بخش وارد شده، از جمله سال‌هاي ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و همچنين سال ۱۳۹۷ افت بيشتري نسبت به كل اقتصاد ايران داشته است كه نشان مي‌دهد اين بخش حساسيت بيشتري نسبت به فشار ناشي از شرايط خاص كشور داشته است. همچنين در جدول زير مقايسه رشد ارزش افزوده بخش صنعت در دوره‌هاي مختلف پنج ساله نشان داده شده است. مطابق آمار جدول، ارزش افزوده اين بخش از ميانه دهه ۱۳۸۰ تا ميانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفي برخوردار بوده است كه البته رشد منفي سال‌هاي ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتاً تحت تأثير رشد منفي ۲۷ درصدي در سال ۱۳۹۰ و در پي تحريم‌هاي ظالمانه اقتصادي بوده است. مقايسه وضعيت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادي در كشور نشان مي‌دهد كه عمدتاً رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادي كشور پايين‌تر بوده است كه اين موضوع مي‌تواند يك اخطار به سياست‌گذاران در خصوص تضعيف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم اين موضوع باشد. البته بايد تأكيد كرد كه بخش صنعت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ تقريباً مشابه با رشد بخش غير نفتي اقتصاد ايران رشد كرده و توانسته تا حدي خود را بازيابي كند اما به عنوان مثال در مقايسه با بخش خدمات و همچنين بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعيت نامناسبي به سر مي‌برد. اگر چه بخش صنعت در مقايسه با بخش ساختمان و همچنين بخش كشاورزي از ثبات بالاتري برخوردار بوده است، اما به‌طور كلي اين بخش رشدي كند را تجربه مي‌كند كه مي‌تواند خود را در از دست دادن سهم از اقتصاد ايران نشان دهد. داده‌هاي اين پژوهش همچنين نشان مي‌دهد، سهم بخش صنعت از اقتصاد ايران در يك دوره بلندمدت حدود ۱۵ درصد بوده است، اما از سال ۱۳۹۸ شاهد افزايش سهم بخش صنعت بوده‌ايم كه مي‌تواند به دليل كاهش سهم بخش خدمات به دليل آثار منفي كرونا باشد.
چرا حمايت از صعنت تحقق نيافت؟
مركز پژوهش‌هاي مجلس در اين گزارش به بررسي قوانين حمايتي از بخش صنعت به ويژه در ۵ سال اخير پرداخته كه متأسفانه در مرحله اجرا، بسياري از بندها و تبصره‌ها يا به كلي اجرا نشده‌اند يا به صورت ناقص اجرا شده‌اند. بررسي محتواي گزارش‌هاي نظارتي مجلس شوراي اسلامي از جمله گزارش‌هاي تفريغ بودجه نشان مي‌دهد كه عدم اجراي اين موارد يا اجراي ناقص مي‌تواند به دلايل زير باشد:
۱- بوروكراسي پيچيده دستگاه‌هاي دولتي و ناهماهنگي دستگاه‌ها به ويژه در موضوع‌هايي كه نيازمند هماهنگي چند دستگاه با هم است. عدم تأمين منابع مالي به رغم تصويب در قانون به دلايل كلان از جمله كسري بودجه مزمن دولت و لزوم تأمين مصارف با ضرورت بيشتر، به عنوان نمونه طي سال‌هاي اخير كمبود منابع مالي و دشواري تأمين مالي از بانك يكي از چالش‌هاي اصلي واحدهاي توليدي و فعالان بخش صنعت كشور بوده است. از اين رو از سال ۱۳۹۷ الي ۱۴۰۲ منابع مالي مشخصي در قالب تبصره ۱۸ در قوانين بودجه كشور به اجراي برنامه‌هاي ايجاد اشتغال و رونق توليد تخصيص داده شد اما بررسي عملكرد اين حكم در سال‌هاي مختلف برگرفته از گزارش‌هاي تفريغ بودجه حاكي از آن است كه در برخي از سال‌ها عملكردي نداشته و در برخي سال‌ها پرداختي به بخش صنعت حدود ۳۰ درصد است.
۲- نياز به تصويب آيين نامه، دستورالعمل و شيوه نامه براي برخي از احكام قانون بودجه و طولاني شدن اين فرايند به دليل بوروكراسي پيچيده يا اختلاف در تفسير قانون.
۳- در برخي از موارد عدم توجه به زمينه اصلي مشكلات مربوط به بخش صنعت و كارآفرينان و سرمايه‌گذاران در تصويب احكام مربوطه در قانون بودجه سبب شده برخي از اين احكام اجرايي نشوند. به عنوان نمونه در برخي از موارد بخش خصوصي و تعاوني تمايلي به سرمايه‌گذاري نداشته است كه علت آن لزوماً مشكلات تأمين مالي نيست و به اين دليل تأمين منابع از سوي دولت نيز نتوانسته است سبب مشاركت آنها در طرح‌هاي صنعتي و معدني شود.
۴- در نهايت وجود مشكلات زمينه‌اي در فضاي كلي اقتصاد كشور سبب شده است تا بسياري از اين طرح‌ها حتي در صورت اجرا نيز نتواند زمينه ساز ايجاد تحرك جدي در بخش صنعت كشور شود مشكلاتي مانند وجود شرايط خاص كشور مشكلات ارزي، فضاي كسب و كار و تأمين انرژي دخالت دولت در قيمت‌گذاري محصولات صنعتي و مانند آن سبب ايجاد فضايي مي‌شود كه اين تبصره‌ها و بندهاي حمايتي عملاً تأثير چشمگيري نداشته باشد. چرا با وجود تأكيد بر حمايت از بخش صنعت و توجه به اين بخش از اسناد بالادستي گرفته تا قوانين بودجه سالانه، بندها و تبصره‌هايي كه با هدف حمايت از اين بخش و رشد اين بخش تدوين شده است، اجرا نشده يا به‌طور ناقص اجرا مي‌شود؟ در پاسخ به اين پرسش مي‌توان به سه سطح از دلايل اشاره كرد:
سطح كلان
در سطح كلان اقتصاد ايران طي ۱۳ سال گذشته با فشارهاي سنگيني از ناحيه تحريم‌هاي ظالمانه اقتصادي، شوك ناشي از كرونا و مشكلات مشابه با آن روبرو بوده است، اين مشكلات سبب شده بخش صنعت آسيب بسيار زيادي ببيند همانطور كه نتايج گزارش نشان مي‌دهد افت ارزش افزوده در بخش صنعت نسبت به كل اقتصاد ايران در مواقع بروز شوك‌هاي تحريمي بسيار بيشتر بوده و لذا اين بخش از اين شرايط آسيب بيشتري ديده است. در اين شرايط سياست‌هاي حمايتي كه در قالب بندهاي بودجه‌اي طراحي مي‌شود، در مقايسه با آسيب وارده به اين بخش كافي نيست. فضاي كسب و كار در ايران طي يك دهه گذشته براي سرمايه‌گذاري مناسب نبوده است انواع مقررات پيچيده از مقررات ارزي تا مقررات مربوط به تجارت خارجي و دخالت در قيمت‌گذاري ريسك‌هاي مختلف اقتصاد ايران و نوسان‌هاي شديد نرخ ارز و قيمت مواد اوليه و امثال آن فضاي نامناسبي را براي سرمايه‌گذاري به ويژه سرمايه‌گذاري در بخش صنعت كه نسبت به سرمايه‌گذاري در بازارهاي موازي دير بازده‌تر است، ايجاد كرده است. در چنين شرايطي، سياست‌هاي حمايتي چه در قالب قوانين بودجه و چه در قالب ساير قوانين و مقررات كشور نمي‌تواند ريسك‌ها و مشكلات ناشي از اين شرايط را بر اقتصاد كشور جبران كند.
سطح سياست‌گذاري
بخشي از دلايل ناموفق بودن سياست‌هاي حمايتي نيز به فرايند تدوين اين سياست‌ها باز مي‌گردد. در بسياري از موارد اصولاً به تدوين قانون مشخصي براي حمايت از توليد نيازي نيست بلكه بايد مشكلات در سطح اجرا رفع شود. در برخي از موارد نيز سياست‌گذاران شناخت كافي از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوين سياست‌ها مساله مورد نظر به درستي مخاطب قرار نمي‌گيرد. به عنوان مثال، مساله تأمين مالي در اقتصاد كشور همواره جدي است اما در سال‌هاي اخير به دليل مشكلات بخش بانكي كشور و نيز كمبود منابع نظام بانكي كشور جدي‌تر نيز شده است همچنين به دليل كسري بودجه مزمن دولت نيز توان تزريق منابع بودجه‌اي بيش از مقادير جاري در اين امر ندارد. در اين شرايط منابع محدودي كه براي تسهيل تأمين مالي بخش صنعت به صورت يارانه سود و وجوه اداره شده در نظر گرفته مي‌شود به هيچ عنوان تكافوي حمايت كافي را از اين بخش نمي‌دهد. شايد راه‌حل مناسب در اين زمينه اصلاح نظام بانكي است اما به‌طور معمول در قالب تبصره‌هاي بودجه منابعي براي تأمين يارانه نرخ سود يا وجوه اداره شده در نظر گرفته مي‌شود كه يا تأمين نمي‌شود يا اينكه در گرداب مشكلات نظام بانكي با طولاني شدن دسترسي به اين منابع، عملاً كارايي خود را از دست مي‌دهد. در بسياري از موارد منابع مالي در نظر گرفته شده در قوانين بودجه محقق نمي‌شود و لذا دولت مجبور است منابع خود را صرف اموري ضروري‌تر و روزمره كند و بنابراين اجراي اين احكام كنار گذاشته مي‌شود.
سطح اجرا
در بسياري از موارد قانونگذاري‌هاي مناسبي صورت گرفته است اما به دليل ناهماهنگي در سطح دستگاه‌هاي اجرايي، تفاسير متفاوت از يك متن قانوني مشخص يا در گير بودن دستگاه اجرايي هدف در امور روزمره خود به ويژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طيف وسيعي از ماموريت از بازرگاني و معدن تا امور صنعتي يا اين سياست اجرا نمي‌شود يا اينكه به صورت ناقص يا به صورتي اجرا مي‌شود كه با آنچه كه هدف قانونگذاران بوده است فاصله زيادي دارد نمونه اين موضوع در بخش قبل در خصوص سرنوشت تبصره ۱۸ بودجه كه با هدف ايجاد جهش و رشد در توليد و تأمين مالي آن تدوين شده بود ملاحظه شد در بسياري از موارد بررسي گزارش‌هاي نظارتي نشان مي‌دهد كه اجراي يك سياست حمايتي براي يك سال مشخص در نهايت به تدوين ايين نامه يا توافق نامه بين دو دستگاه ختم مي‌شود و با تغييراتي كه در قانون بودجه سال بعد صورت مي‌گيرد اجراي اين ايين نامه نيز عملاً كنار گذاشته مي‌شود. در مجموع به نظر مي‌رسد تعارض بين كاركردهاي دستگاه‌هاي اجرايي ملي و استاني ضعف در نظام پايش برنامه‌ها فقدان استراتژي توسعه صنعتي ضعف اسناد آمايش سرزمين و عدم التزام به آن فقدان نهادهاي كار آمد و نوين تأمين مالي توليد فقدان سازمان متولي توسعه در كشور به عنوان مهم‌ترين كاستي‌هاي اين سياست‌هاي بودجه‌اي در جهت دستيابي به كارايي لازم براي رونق توليد و اشتغال مطرح است.
پيشنهادهاي سياستي براي بهبود شرايط
پيرامون ارزيابي عملكرد احكام قوانين بودجه مرتبط با بخش صنعت در پنج سال اخير (۱۴۰۲ - ۱۳۹۸) حاكي از آن است كه اگر چه احكام بودجه‌اي هم پوشاني مناسبي با اهداف اسناد بالادستي در بخش صنعت دارد، اما بسياري از بندها و تبصره‌ها يا به كلي اجرا نشده يا به صورت ناقص اجرا شده است عدم تأمين مالي به رغم تصويب در قانون طولاني شدن فرايند اجرا به دليل بوروكراسي پيچيده يا اختلاف در تفسير قانون عدم توجه به زمينه اصلي مشكلات مربوط به بخش صنعت و وجود مشكلات زمينه‌اي در فضاي كلي اقتصاد كشور سبب شده است تا بسياري از اين احكام حتي در صورت اجرا نيز نتواند زمينه ساز ايجاد تحرك جدي در بخش صنعت كشور شود. با توجه به موارد مطرح شده پيشنهادهاي زير در اين زمينه قابل طرح است:
۱- تجميع بندهاي حمايتي بودجه‌اي و تبديل آنها به احكام دايمي در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت: پيشنهاد مي‌شود سياست‌گذاران اعم از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت كه در تدوين سياست‌هاي حمايتي مشاركت دارند سياست‌هاي كه ماهيت دايمي دارد را در قالب قوانين دايمي از جمله برنامه‌هاي پنج ساله توسعه) به صورت منسجم تدوين كنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجراي برنامه‌هاي توسعه كشور افزايش يابد.
۲- بازبيني ماموريت سازمان‌هاي مهم مرتبط با بخش صنعت از جمله سازمان‌هاي توسعه‌اي: بسياري از بندها و تبصره‌هايي كه در قوانين بودجه سالانه با هدف حمايت تدوين مي‌شود با باز بيني و اصلاح ماموريت سازمان‌هاي مهم توسعه‌اي از ايدرو و ايميدرو گرفته تا بانك توسعه صادرات و بانك صنعت و معدن به صورت دايمي قابل انجام است و نيازي به تدوين هر ساله آنها در قوانين نيست به عنوان مثال تقويت سرمايه بانك صنعت و معدن و تسهيل تأمين مالي از طريق آن مي‌تواند بخش بزرگي از مشكلات تأمين مالي بخش صنعت را حل كند لذا تمركز بر اصلاحات ساختاري اين سازمان‌ها و رفع موانع اجراي سياست‌هاي توسعه‌اي اين سازمان‌ها اثر بخشي بيشتري خواهد داشت.
۳- تقويت نقش نظارتي نمايندگان مجلس شوراي اسلامي: در بسياري از موارد تأكيد بر نظارت بر اجراي قوانين مصوب از جمله قانون بودجه از سوي مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند اثر بخشي سياست‌هاي حمايتي را افزايش دهد. از مصاديق اين رويكرد نظارت بر اجراي بند «ج» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پيشرفت به منظور ارتقاي جايگاه صنايع كوچك و خوشه‌هاي صنعتي در رشد اقتصادي به ويژه جز «۳» آن در خصوص تأمين منابع صندوق حمايت از سرمايه‌گذاري صنايع كوچك و بند «ج» قانون برنامه هفتم پيشرفت ناظر بر تأمين مالي سازمان‌هاي توسعه‌اي از مسير قوانين بودجه سنواتي است. در صورت نظارت صحيح بر اجراي قوانين موجود اثر بخشي اين قوانين نيز افزايش مي‌يابد.