آيا چالش‌هاي مسكن و حمل و نقل با تفكيك، حل مي‌شود؟

اين هفته قرار است كه طرح يك فوريتي تفكيك وزارت راه و شهرسازي در دستور كار مجلس قرار گيرد. برهمين اساس جزييات طرح تفكيك وزارت راه و شهرسازي به دو وزارتخانه «راه و ترابري» و «مسكن و شهرسازي» به صورت كامل در كميسيون عمران مورد بررسي قرار گرفته و به تصويب رسيده و حالا براي بررسي در صحن علني به هيات رييسه مجلس ارسال شده است. با جدي شدن پرونده تفكيك وزارت راه و شهرسازي، شاهد موضع‌گيري‌هاي متفاوتي از سوي كارشناسان و مسوولان سابق اين وزارتخانه هستيم، در حالي كه برخي معتقدند با توجه به مشكلات عديده‌اي كه تفكيك وزارت راه و شهرسازي در پي دارد و با توجه به اينكه هنوز آغاز كار دولت چهاردهم است و در شرايط خاص سياسي- اقتصادي به سر مي‌بريم بهتر است كه اين اقدام با ارزيابي‌هاي بيشتري انجام شود. از سوي ديگر عده‌اي به تجربه موفق تفكيك سازمان مديريت و برنامه‌ريزي اشاره كرده و مي‌گويند كه اصلاح ساختار دولت، چابكي و كارآمدي را افزايش داده و اين تفكيك مي‌تواند الگوي مناسبي براي وزارت راه و شهرسازي باشد. در اين شرايط كه هنوز تفكيك وزارت راه و شهرسازي به سرانجام نرسيده است، سوال‌هاي بسياري مطرح مي‌شود، از جمله اينكه آيا طرح تفكيك وزارت راه و شهرسازي كمكي به بهبود فعاليت‌ها مي‌كند يا موجب تحميل هزينه و بلاتكليفي مي‌شود؟ آيا بزرگ‌ترين چالش مسكن و شهرسازي از جمله توسعه ناموزون تهران و ساير كلان‌شهرها و حمل و نقل درست در زماني نبود كه وزارت مسكن و شهرسازي و راه منفك بودند؟ آيا درست است كه براي هر مشكل و چالش موجود كشور يك وزارتخانه مجزا درست كنيم؟ چون مشكل مسكن داريم بايد وزارتخانه ويژه‌اي براي مسكن داشته باشيم؟ و اينكه آيا مشكل مسكن ريشه در تامين منابع مالي و تورم دارد، يا ناشي از ادغام وزارت مسكن و شهرسازي با راه و ترابري است؟

تفكيك سازمان مديريت يك الگوي موفق است؟

در تيرماه 1386، بر اساس مصوبه شوراي عالي اداري، سازمان مديريت منحل و به دو معاونت رييس‌جمهور با عناوين «برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي» و «توسعه مديريت و سرمايه انساني» تقسيم شد. در سال 1393، اين دو معاونت مجدداً ادغام شده و سازمان مديريت و برنامه‌ريزي براي بار دوم تشكيل شد. اما طبق مصوبه شماره 702054 مورخ 27/7/1395 شوراي عالي اداري، اين سازمان مجدداً تفكيك و به دو سازمان مستقل «برنامه و بودجه» و «اداري و استخدامي كشور» تقسيم شد. با وجود اينكه سازمان مديريت و برنامه‌ريزي پيش از تفكيك، با 7 معاونت و مجموعاً 36 امور و دفتر فعاليت مي‌كرد، پس از تفكيك، تشكيلات زيرمجموعه توسعه يافته و دو سازمان جديد مجموعاً 10 معاونت و 51 امور و دفتر را شامل شدند. سازمان اداري و استخدامي كشور، كه خود متولي تنظيم ساختار سازماني دولت است، اين تغييرات را عاملي براي افزايش كارآمدي نظام اداري مي‌داند؛ چراكه تقسيم امور تخصصي باعث چابكي بيشتر و افزايش مسووليت‌پذيري مي‌شود. در اين ميان برخي كارشناسان معتقدند كه اين تجربه موفق در اصلاح ساختار دولت مي‌تواند در خصوص تفكيك وزارت راه و شهرسازي نيز نتايج مثبتي به همراه داشته باشد. با تفكيك وظايف كاملاً ناهمگوني همچون مسكن و حمل‌ونقل، تقسيم كار تخصصي در اين وزارتخانه كه هم‌اكنون داراي 23 معاونت و سازمان تابعه است، به‌صورت بهينه‌تري انجام خواهد شد. درواقع به گفته آنها اين اقدام، علاوه بر كاهش تصدي‌گري دولت و حذف تشكيلات موازي، مي‌تواند اصلاحات عملكردي مهمي را در سطح اجرايي به همراه داشته باشد و تحقق اهداف دو وزارتخانه جديد را شفاف‌تر و قابل ارزيابي كند.

موافقت مشروط مرکز پژوهش‌های مجلس با تفکیک

اگرچه برخي تفكيك سازمان مديريت را الگويي موفق براي وزارت راه و شهرسازي مي‌دانند، مركز پژوهش‌هاي مجلس گزارشي درباره تفكيك وزارت راه و شهرسازي منتشر كرده است، و با اين تفكيك به صورت مشروط موافقت كرده است.

مركز پژوهش‌ها معتقد است به جاي بازگشت به ساختار ۱۳ سال قبل و ايجاد دو وزارت «راه و ترابري» و «مسكن و شهرسازي»، دو وزارت «حمل و نقل» و «مسكن و مديريت شهري» با ساختار اداري چابك ايجاد شود. براساس اين گزارش، ادغام وزارت راه و ترابري در وزارت مسكن و شهرسازي در سال ۱۳۹۰ به اذعان قريب به اتفاق صاحب‌نظران كارشناسي نبوده است و حالا با گذشت ۱۳ سال سودمندي تفكيك يا تداوم وضع موجود يا بازساماندهي و تمركز و يكپارچگي حوزه‌هاي بخشي مورد بحث صاحب نظران قرار دارد. گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس مي‌افزايد موافقان اين طرح بر اين باورند كه تفكيك حوزه‌هاي «راه و ترابري» و «مسكن و شهرسازي» مي‌تواند به مديريت تخصصي‌تر و تمركز بر چالش‌هاي خاص هر حوزه و ارتقاي عملكرد و كاهش معضلات بحراني هر حوزه منجر شود. درمقابل مخالفان تفكيك نگراني‌هايي را درباره افزايش هزينه‌هاي اجرايي و فشار بر بودجه عمومي و تبعات احتمالي و اقتضائات زماني جاري مطرح مي‌كنند. آنها معتقدند فرآيند تفكيك خود مي‌تواند زمان‌بر و با چالش‌هاي اجرايي و حتي تبعات منفي متعدد همراه باشد كه بر روند جاري عملكرد در حوزه كاري تأثير منفي خواهد گذاشت. برطبق اين گزارش با توجه به گذشت ۱۳ سال از زمان ادغام، پيش‌بيني مي‌شود بازگشت به ساختار پيشين كه خود به دهه‌ها قبل باز مي‌گردد انطباقي با شرايط روز و چشم‌انداز تحولات و تغييرات بين‌المللي ندارد، منطقي و موثر نباشد.

نقاط قوت و ضعف طرح

گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس به بررسي نقاط قوت و ضعف طرح تفكيك وزارت راه و شهرسازي پرداخته است، نقاط قوت اين اقدام عبارتند از عدم گسترش حوزه منابع انساني و بهره‌گيري از ظرفيت‌هاي جاري وزارتخانه و رعايت سياست‌هاي كوچك‌سازي تشكيلات دولت و عدم تحميل بار مالي و مديريت امكانات و ابنيه و تجهيزات موجود. در بيان نقاط ضعف طرح تفكيك وزارت راه و شهرسازي، هم آمده است كه الزام به تفكيك و تشكيل وزارتخانه‌هاي جديد پيش از تعيين تكليف در خصوص شرح وظايف و ماموريت‌ها مناسب نيست. معطل ماندن دو وزارتخانه پس از تفكيك بدون مشخص بودن شرح وظايف و منتظر ماندن تا ۶ ماه براي تعيين تكليف از طريق لايحه دولت خلاف نظام اداري صحيح بوده و لذا مغاير با بند ۱۰ اصل «۳» است. عليرغم آنكه در مقدمه و دلايل توجيهي به تمركز و يكپارچگي موضوعات مسكن و شهرسازي و مديريت شهري پرداخته شده، ليكن در ماده واحده و تبصره‌ها اين مهم كه به نظر از مهم‌ترين دستاوردهاي تفكيك است، مشاهده نمي‌شود. مركز پژوهش‌هاي مجلس تصريح مي‌كند كه ادغام صورت پذيرفته در سال ۱۳۹۰ هم‌افزايي‌هاي محتوايي و فرايندي و آثار مثبت بين دو حوزه مسكن و شهرسازي و حمل‌ونقل نيز به همراه داشته كه البته به نظر مي‌رسد الزاماً اين آثار و هم‌افزايي با تفكيك اصولي مبتني بر بازآرايي و بازسازماندهي از دست نخواهد رفت. ضمن اينكه مبتني بر بررسي طيف نظرات كارشناسي بر مبناي حوزه‌هاي فعاليت، مخالفت با تداوم وضع موجود وزارتخانه در بدنه كارشناسي رشته و حرفه و بخش خصوصي در حوزه حمل‌ونقل بيشتر و در حوزه مسكن و شهرسازي كمتر است. اين گزارش تاكيد دارد كه در تشكيل وزارت جديد مسكن، شهرسازي و مديريت شهري و وزارت جديد حمل‌ونقل بايد توجه داشت كه اجراي هرگونه تصميم در اين زمينه بايد با هدف كاهش هزينه‌هاي مالي و بهبود تخصيص منابع بر اساس يك برنامه و راهبرد مشخص صورت گيرد. علاوه بر اين، بايد برنامه‌ريزي دقيقي براي به حداقل رساندن هزينه‌هاي زماني ناشي از تغييرات ساختاري، استقرار نيروهاي جديد، جلسات هماهنگي بين معاونين و مسوولان حوزه‌ها و ساير امور مورد نياز انجام گيرد. همچنين تشريح دقيق شرح خدمات و وظايف هر حوزه براي جلوگيري از اجتناب برخي از دستگاه‌ها از مسووليت‌هاي خود و افزايش هم‌افزايي در تصميم‌گيري‌ها و برنامه‌ها امري ضروري است. در نهايت بايد از بازگشت به فرآيندهاي اداري اضافي و اصلاح ساختارهاي ناكارآمد كه منجر به افزايش بروكراسي، سرگرداني پروژه‌ها و در نهايت بزرگ شدن دولت مي‌شود، جلوگيري شود. همچنين انتظار مي‌رود با يك بازسازماندهي، تمركز و يكپارچه‌سازي در حوزه‌هاي مديريتي، مزاياي مضاعفي در بهره‌وري و تمركز مديريت و فرماندهي بخشي ايجاد تا با وجود تبعات ذاتي كوتاه‌مدت، تغييرات ساختاري در محيط اداري و منابع انساني در حين فرايند تفكيك جبران شود.