تفاهم با fatf ضامن منافع ملی
گروه اقتصاد کلان مرضیه امیری
«FATF نهادهای تصمیم‌گیری را به محافظت از خود در برابر روابط نمایندگی‌ها که برای دور زدن یا فرار از اقدامات مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم صورت می‌گیرد، همچنین اقداماتی درخصوص شیوه‌های کاهش ریسک فرا می‌خواند و می‌خواهد هنگامی که نهادهای مالی ایران خواستار ایجاد شعبه در کشورهای دیگر هستند، احتمال وجود تامین مالی تروریسم موردتوجه قرار گیرد. باتوجه به ادامه خطر تامین مالی تروریسم در ایران، نهادهای تصمیم‌گیری باید علاوه بر گام‌هایی که پیش از این برداشته شده، تدابیر اضافی و تشدید اقدامات موجود را درنظر بگیرند.» این بخشی از گزارش FATF درباره ایران در بهمن‌ماه94 است. این نهاد بین‌دولتی در گزارش خود تاکید کرده بود که اگر ایران نتواند گام‌های معنی‌داری در سیستم مبارزه با تامین مالی تروریسم خود بردارد، FATF بار دیگر در جولای2016 از اعضای خود خواهد خواست تا اقدامات پیشگیرانه موثر و سخت‌تری را در دستور کار قرار دهند. برای کشور ایران که تازه به‌واسطه توافق هسته‌یی از تحریم‌های چندساله رها شده بود، این گزارش به‌معنای مانعی دیگر بر سر راه تبادلات با شبکه بانکی جهانی بود. در همین راستا دولت یازدهم تصمیم به انجام
مذاکره با این نهاد گرفت و در این مذاکرات تمام اقدامات خود که چندسالی بود کلید خورده، مانند قانون مبارزه با پولشویی، تشکیل مرکز اطلاعات مالی در وزارت اقتصاد و شواری عالی مبارزه با پولشویی را برای FATF تشریح کرد. اقدامات زیرساختی ایران در این خصوص به‌حدی قابل‌قبول بود که این نهاد درخواست خود از کشورها برای انجام اقدامات مقابله‌یی علیه کشورمان را به مدت یک سال به حالت تعلیق درآورد اما این پایان ماجرا نبود؛ منتقدان دولت اعم از اشخاص و رسانه‌ها که در 3سال روی کار آمدن دولت یازدهم هیچ‌گاه آن را تنها نگذاشته‌اند، این توافق را «خیانت دولت» و «خودتحریمی» قلمداد کرده و موج گسترده‌یی از اعتراضات را شکل دادند. اما دولت به‌عنوان مذاکره‌کننده این توافق چه پاسخی برای منتقدان دارد؟ حسین قضاوی معاون وزیر اقتصاد می‌گوید: این توافق هم مخالف وطنی داشت و هم غیروطنی، پاسخ ما به مخالفان خارجی با همان زبان جزمی خودشان اقداماتی است که در این زمینه انجام داده‌ایم و پاسخ به منتقدان داخلی هم تشریح جزییات این تعهد است که نشان می‌دهد نه‌تنها منافع ملی ما را تضعیف نمی‌کند بلکه باعث خواهد شد به‌جای اینکه در کوه و کمر با تروریسم مبارزه
کنیم و جان جوانان خود را بگیریم، به همراه دیگر کشورهای عضو جلوی تامین مالی آنها را بگیریم. در ادامه گفت‌وگوی تفصیلی «تعادل» با حسین قضاوی را می‌خوانید.
حدود 2ماه‌ونیم از زمان انتشار بیانیه گروه اقدام مالی (FATF) می‌گذرد. براساس این بیانیه FATF درخواست خود از کشورها برای انجام اقدامات مقابله‌یی علیه جمهوری اسلامی ایران را به مدت یک‌سال به حالت تعلیق درآورد اما در همین مدت اختلافات داخلی درخصوص این توافق بسیار بحث‌برانگیز شده است. برای شروع ابتدا بگویید الحاق ایران به این نهاد چه کارکرد مثبتی می‌تواند برای ما داشته باشد که دولت باوجود برخی مخالفت‌ها اصرار به آن دارد و اقدامات لازم در این زمینه را انجام داده است.
الحاق به FATF یا به‌عبارت دیگر تلاش در جهت اجرای توصیه‌های آن از نظر محتوایی به این معناست که در کشور بسترهای لازم برای مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم فراهم شود، یعنی اگر درآمدی از فعالیت‌های مجرمانه حاصل شد، مجرم نتواند آن را وارد جریان اقتصاد کند یا اگر فعالیت تروریستی در کشور شکل گرفت، بتوان از طریق نظام مالی داخلی جریان تامین منابع آن را خشک کرد و به این ترتیب با تروریسم مبارزه کرد. تاکنون تمام کشورهای عضو سازمان ملل متحد خودشان را ملزم به تلاش برای اجرای توصیه‌های FATF کرده‌اند. خارج شدن از لیست‌سیاه گروه ویژه اقدام مالی، شرط لازم برای حضور نظام بانکی، بورس و... در عرصه بین‌المللی است. قرار داشتن در فهرست غیرهمکار به‌معنای امکان فعالیت تجاری با معدود بانک‌های کوچک در کشورهای محدودی است که بابت همکاری با ایران هزینه‌های بسیار گزافی برای پوشش ریسک‌های خود طلب می‌کنند و این موضوع به‌صورت جدی بر صادرات و واردات کشور تاثیر مستقیمی خواهد گذاشت.
با تاکید باید بگویم که تبعیت از توصیه‌های FATF به معنای ارائه اطلاعات به یک سازمان بین‌الملل یا کشور دیگر به‌صورت خودکار و اتوماتیک نیست. اولا FATF اینطور نیست که یک بانک اطلاعاتی داشته باشد و کشورها موظف به ارائه اطلاعات مالی شرکت‌ها و اشخاص خود به آن باشند. ثانیا به هیچ‌وجه کشورها به‌صورت اجباری و خودکار لازم نیست اطلاعات مالی اتباع خود را به کشور دیگری بدهند، بلکه FATF می‌گوید در هر کشوری باید زیرساختی فراهم باشد تا به‌راحتی بتوان منابع مالی ناشی از فعالیت‌های مجرمانه یا منابع مالی که به‌نوعی ممکن است به فعالیت تروریستی اختصاص یابد شناسایی کرد. توفیق در این زمینه به‌صورت انفرادی نمی‌تواند فراهم شود و کشورها باید در این زمینه با یکدیگر همکاری کنند. برای روشن شدن موضوع اجازه بدهید مثالی عینی بزنم. فعالیت‌های پلیسی در سطح بین‌الملل تنها در زمان ایجاد اینترپل موفق خواهد بود و همکاری بین این کشورها به معنای این نیست که استقلال سیاسی آنها خدشه‌دار یا امنیت ملی آنها تضعیف می‌شود. اگر قرار بود الحاق به FATF و اجرای توصیه‌های آن در یک کشور موجب تضعیف امنیت ملی شود، حداقل یک کشور دیگر در دنیا پیدا می‌شد که هم
نظر با منتقدان کشور ما، قائل می‌شد به اینکه نباید به FATF ملحق شد اما برعکس امروز هیچ کشوری در دنیا نیست که در زمینه اجرای توصیه‌های آن در جهت مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم اقناع نشده باشد. حتی کره‌شمالی هم اگر به آن اجازه دهند، تلاش می‌کند از این همکاری بین‌المللی درراستای منافع خود استفاده کند.
آیا اجرای توصیه‌های FATF به‌معنای کوتاه آمدن و دست کشیدن ایران از منافع ملی خود نیست؟ برخی عنوان می‌کنند که اجرای این توصیه‌ها مستلزم ایجاد محدودیت برای اتباع و همپیمانان ایرانی است.
اینکه نگران باشیم ممکن است در آینده به‌واسطه این الحاق، مجبور باشیم محدودیت‌هایی به اتباع و همپیمانان خود تحمیل کنیم، نکته‌یی نیست که موضوعیت داشته باشد. امروز ما عضو بسیاری از سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی هستیم و از مزایای آن استفاده می‌کنیم، منتها در عین حال منافع ملی ما هم حفظ می‌شود. کشور ایران عضو سازمان ملل است درحالی که ساختار اداری سازمان ملل ظالمانه و تحت‌تاثیر شورای امنیتی است که 15عضو دارد و از میان آنها 5کشور هستند که بازیگر اصلی ماجرایند. حال از میان این 5کشور هم امریکا بیشترین تاثیر در مصوبات شورای امنیت سازمان را دارد اما هرگز هیچ سیاستمداری در ایران نگفته به‌دلیل اینکه شورای امنیت ممکن است قطعنامه‌یی علیه ایران صادر کند، ضروری است ما عضویت خود در سازمان ملل را لغو کنیم. FATF یک سازمان بین‌المللی نیست، یک نهاد بین‌دولی است که مانند بقیه مکانیسم‌های بین‌المللی، الحاق به آن مزیت‌هایی را برای کشورمان به‌همراه دارد. به عنوان مثال اگر فعالیت تروریستی در کشور ما بخواهد انجام شود، با مشارکت بین‌المللی می‌توان منابع مالی آن را خشک کرد، اینطور نیست که فقط ما با کشورهای دیگر همکاری داشته باشیم،
بلکه کشورهای دیگر نیز ملزم به همکاری می‌شوند. این همکاری نه به شکل خودکار بلکه با توافقات دوجانبه شکل می‌گیرد. فرض کنیم در اینترپل، پلیس ما دنبال مجرم فراری است، در صورتی می‌تواند از مکانیسم آن استفاده کند که توافقات دوجانبه قبلی با کشوری که مجرم به آن فرار کرده، داشته باشد. در فعالیت‌های تامین مالی تروریسم نیز هر کشور در نوع خود مرکزی به‌نام مرکز اطلاعات مالی دایر می‌کند که اصطلاحا به آن fIU گفته می‌شود. این مراکز بعضا لازم است با یکدیگر تفاهمنامه امضا کرده و نحوه همکاری را مشخص کنند. درواقع این مراکز شبکه‌یی برای ضمانت منافع ملی کشور است.
به‌‌هر حال اجرای توصیه‌های FATF و استفاده از مزیت‌های آن مستلزم رعایت مجموعه‌یی از قطعنامه‌هاست و در این خصوص نگرانی می‌رود که در برخی موارد این قطعنامه‌ها با منافع ملی کشور ما در تضاد باشد.
بله در روزهای اخیر ما شاهد این نگرانی هستیم که برخی عنوان می‌کنند، اجرای توصیه‌های FATF در کشور مستلزم این است که قطعنامه‌های شورای امنیت را رعایت کنیم. قطعنامه‌های شورای امنیت که در توصیه‌های FATF به آن اشاره شده است، به‌طور مشخص قطعنامه‌هایی در خصوص مبارزه با داعش، القاعده، بن‌لادن و حاوی فهرستی از تروریست‌های مرتبط با آنهاست که FATF از ماه قبل این فهرست را از طریق وزارت امور خارجه و با هماهنگی و تایید شورای عالی امنیت ملی به نظام بانکی ما منعکس کرده و هرموقع هم که این فهرست از طریق سازمان ملل بهنگام شود، مجداد به بانک‌ها ابلاغ خواهد شد و ما هم در چارچوب منافع ملی آن را رعایت می‌کنیم. به‌هرحال اینطور نیست که ایران ناچار به رعایت قطعنامه‌های فصل هفتمی شورای امنیت سازمان ملل باشد درحالی که بعضی از آنها ممکن است روزی متعارض با منافع ملی باشد.
براساس استانداردهای گروه اقدام مالی، کشورهای عضو باید مجاری تامین مالی تروریسم را تعقیب کنند، اما نکته مورد ابهام در تعریف تروریست است. ممکن است که تفسیر کشورهای غربی در مورد آن با تعاریف ما متفاوت باشد.
بله، منتقدان اجرای توصیه‌های FATF به ما می‌گویند، بعضی از همپیمانان خارجی ما را نیروهای مقاومت تشکیل می‌دهند و ممکن است این الزام برای کشور ما به وجود بیاید که محدودیت‌هایی برای آنها قائل شویم، درحالی که این نکته هم موضوعیت ندارد. یعنی FATF اصلا دنبال این نیست که تروریست را تعریف کند، اصلا در دنیا تعریف مشترکی از تروریسم صورت نگرفته و هر کشوری در این زمینه تعریف و مصادیق خاص خود را دارد. کشور ما هم تعریف خاص خود را از تروریسم دارد. در برنامه اقدام تعهدی که دولت ایران برای خود قائل شده، این است که با تروریسم در چارچوب قانون اساسی ایران مبارزه می‌کند و اجرای برنامه اقدام هم در چارچوب قانون اساسی ما خواهد بود. زمانی‌که اسم قانون اساسی به میان می‌آید، اگر قرار باشد تعهد بین‌المللی صورت گیرد، حتما باید از مجلس بگذرد. البته FATF تلاش می‌کند، زیرساخت‌های مناسب برای مبارزه با تامین مالی تروریسم و مبارزه با پولشویی ما را شناسایی کند، ما نیز باید قرائنی نشان دهیم که اگر کسی خواست پولی را از جایی حواله کند، حتما آن بانک احراز هویت کند نه اینکه اطلاعات این شخص را به یک نهاد دیگر بین‌المللی ارائه کند. در درون نظام
بانکی ما باید مشخص شود، فرستنده وجه چه کسی است و اگر تردیدی وجود دارد که این پول قرار است صرف فعالیت‌های تروریستی شود، نظام بانکی معیارهایی داشته باشد که حوالجات و انتقالات مشکوک را به یک نهاد بالاتری در کشور گزارش و این نهاد اطلاعات را مورد تحلیل قرار دهد. بنابراین مصادیق تروریست در هر کشور مشخص می‌شود و دیگران تعیین نمی‌کنند چه کسی تروریست است و چه کسی نیست. تعهد به اجرای برنامه اقدام در چارچوب قانون اساسی است و اگر قرار است تعهدی داده شود، این تعهد قاعدتا باید توسط مجلس به تصویب برسد. در قانون اساسی حمایت از گروه‌های آزادی بخش صراحت دارد، بنابراین کشور ما در اینجا التزامی برای خودش قائل است و آن‌هم نهضت‌های آزادی‌بخش است که آنها را جزو مصادیق تروریست نمی داند و در این حوزه هم ملاک مصوبات شورای امنیت ملی و نه استانداردهای FATF است.
یکی از انتقاداتی که ما این روزها می‌شنویم، این است که ایران با تعامل با گروه اقدام مالی، مکلف به اجرای تحریم‌های امریکا خواهد شد و بدین‌ترتیب بانک‌ها و موسسات مالی ایران مکلف خواهند شد رابطه خود را با نهادهای باقی مانده در فهرست تحریم‌های امریکا قطع کنند. آیا باتوجه به مذاکرات انجام‌شده این انتقاد وارد است؟
برخی از اشخاص و نهادهای امنیتی کشور ما مثل قرارگاه خاتم الانبیا و برخی فرماندهان نظامی چون در لیست تحریمی امریکا هستند، ممکن است نگران باشند که بعد از اجرای توصیه‌های FATF نتوانند از خدمات بانکی داخل کشور بهره‌مند شوند. چنین چیزی موضوعیتی ندارد. به‌طور کلی نظام بانکی ما قبل از برجام از ارائه خدمات بین‌المللی مانند انتقال ارز، گشایش ال‌سی یا صدور ضمانتنامه برای تمام مشتریان خود اعم از اشخاص عادی یا نهادها و شرکت‌های داخل کشور ممنوع بود و نمی‌توانست ارزی برای آنها به خارج صادر یا اعتباری را برای آنها گشایش کند. برجام موجب شد بانک‌ها با رفع تحریم‌ها بتوانند به عموم مردم خدمات ارائه کنند و دست‌شان برای گشایش اعتبار ضمانتنامه خارجی هم باز شد. اما فهرست محدودی است که در مذاکرات برجام تحریم آنها برداشته نشد و تداوم تحریم آنها طی یک فهرست ضمیمه متن برجام شد و طبیعی است که بانک ایرانی اگر بخواهد هم نمی‌تواند به آنها خدمات ارزی عرضه کند. عملیات ارزی دو طرف دارد؛ بانک ایرانی و بانک خارجی. بانک‌های خارجی ولو اینکه آن بانک، یک شعبه ایرانی باشد یا یک بانک فرعی باشد که سهامدارش ایرانی است، چون تابع مقررات خارجی است، آنها
ناچار هستند خود را ملزم به تحریم‌های لیست SDN بدانند. نتیجه می‌گیریم که کماکان برای فهرست محدودی از اشخاص یا نهادها امکان انجام عملیات ارزی توسط بانک‌هایی که از تحریم خارج شدند وجود ندارد، اما این به معنای عدم ارائه خدمات در کشور نیست.
در داخل کشور اما تمامی بانک‌ها حتی 3بانکی که از تحریم‌ها خارج نشدند، با یکدیگر ارتباط دارند. به همین ترتیب برای آن فهرست محدودی که پیوست موافقتنامه برجام است، ارئه خدمات نظام بانکی داخل کشور هیچ منعی ندارد و درخصوص خدمات ارزی به دلیل اینکه یک طرف آن بانک خارجی است، امکان خدمت‌رسانی وجود ندارد. البته امیدواریم طی مذاکرات سیاسی آتی این مشکل نیز رفع شود.
آیا طبق تعهدات، ایران لازم است تمامی توصیه‌های FATF را اجرا کند؟ آیا 189کشور عضو این نهاد تمامی توصیه‌های آن را اجرا کرده‌اند؟
اجرای تمامی توصیه‌های FATF برای هیچ کشوری الزام آور نیست. در کشورهای دیگر نیز اینطور نیست که 100درصد نیاز باشد توصیه‌های این نهاد تحقق پیدا کند، حتی بعضی از توصیه‌های آن موضوعیت پیدا نمی‌کند، مثلا یکی از توصیه‌های این نهاد درباره فعالیت کازینوهاست که مانند بانک‌ها باید تحت کنترل باشند که در ایران اصلا موضوعیت پیدا نمی‌کند. در کشورهای اروپایی هم توصیه‌های FATF تاحدی اجرا شده و مهم این است که کشورها به‌طور نسبی تلاش کنند زیرساخت‌های لازم را ایجاد کنند. بنابراین اجرای تمامی توصیه‌ها صرفا توسط برخی کشورها صورت می‌گیرد. ایران نیز معتقد به اجرای تمامی توصیه‌ها نبوده و صرفا سعی در بهبود وضعیت کشور و خروج از فهرست کشورهای غیرهمکار و پیوستن به گروه کشورهای در حال پیشرفت (شامل عراق، افغانستان، سوریه، بوسنی و هرزگوین و...) دارد.
گفته می‌شد، کشورهایی مانند امریکا و اسراییل در مراحل مذاکرات با FATF تلاش کرده‌اند، ایران را جزو لیست سیاه پولشویی نگه دارند و در ادامه این تلاش‌ها ممکن است به لغو توافق با FATF منجر شود یا ایران را مجبور به کوتاه آمدن از موازین خود کند.
به هرحال واقعیت این است که ایران به دلیل انگیزه‌های مرتبط با منافع ملی خود از دیرزمان در اندیشه تامین زیرساخت‌های لازم برای مبارزه با پولشویی و تامین منابع مالی تروریسم بوده است. در همین زمینه هم در کشورمان قانون مبارزه با پولشویی تصویب شد، مرکز اطلاعات مالی در وزارت اقتصاد شکل گرفت و شورای عالی مبارزه با پولشویی با حضور 6عضو کابینه تشکیل و نظارت‌ها و استانداردهای لازم تعریف شد. سیاست‌گذاران اقتصادی معتقد بودند، یکی از موانع رشد اقتصادی این است که در کشور پولشویی بتواند وجود داشته باشد. سیاست‌گذاران نیز در کشور ما معتقدند به جای اینکه در کوه و کمر سربازهای‌مان را به دردسر بیندازیم، بهتر است تلاش کرد راه‌آبه منابع مالی فعالیت‌های تروریستی را خشکانید. براین اساس به صورت خودذات کشور دنبال مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم بوده و باتوجه به اینکه این قانون در کشور تصویب شده و تا مراحل زیادی هم اجرا شده، منطقا نباید چنین کشوری در کنار کشورهایی مانند افغانستان، پاکستان یا حتی عراق و سوریه قرار گیرد. کسی منکر نیست که ایران هنوز جزو کشورهای غیرهمکار و با ریسک بالا FATF تعیین‌شده و حتما انگیزه‌های سیاسی در آن
دخالت داشته است. حتما بعضی از کشورهایی که در تعارض با جمهوری اسلامی ایران هستند، با انگیزه‌های سیاسی تلاش کردند نام ایران را در فهرست کشورهای غیر همکار درج کنند اما لازم است، ما هم با همان زبان جزمی به آنها بگوییم در کشورمان چه زیرساخت‌هایی برای تامین منابع مالی تروریسم و پولشویی داریم.
به جز مخالفت با الحاق ایران به FATF در سطح جهانی، در داخل کشور هم افراد و گروه‌های بسیاری هستند که مخالف توافق با FATF هستند. جمعی از نمایندگان مجلس از طرح دوفوریتی برای الزام دولت به تصویب قرارداد FATF خبر داده‌اند. تعامل دولت با این دست مخالفت‌ها چگونه خواهد بود؟
دولت تمامی مذاکرات و حتی مفاد برنامه اقدام و چارچوب زمانی اقدامات را با مجلس در میان گذاشته است و به‌نظر نمی‌رسد نمایندگان لازم باشد در این زمینه قانونی را از مرحله تصویب بگذرانند. چراکه اینطور نیست که معاهده‌یی بدون هماهنگی امضا شود و تمامی اقدامات مربوط به مبارزه با پولشویی و تامین منابع مالی تروریسم زیرنظر شورای عالی مبارزه با پولشویی مرکب از وزیر اقتصاد، وزیر امور خارجه، وزیر اطلاعات، وزیر صنعت، معدن و تجارت، وزیر کشور که عمده‌ترین وزارتخانه‌های دولت هستند که در امور اقتصادی و سیاسی نقش ایفا می‌کنند، اجرا می‌شود. بنابراین موضوع به نحو مناسبی سازماندهی شده و به نظر نمی‌رسد طرحی هم در مجلس مطرح شود که بتواند نمایندگان را برای به تصویب‌گذراندن قانونی در این خصوص اقناع کند.
