سیاست‌گذاری و فساد در سیاست‌گذاری
آذردخت دارابیان
کارشناس معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول ریاست‌جمهوری
دنبال کردن و پیگیری هدفی با انگیزه «محو کردن» یا اتخاذ عملکرد و در دستور کار قرار دادن «مبارزه» برای مانع شدن از فراگیری امری، بر پایه شناخت و بررسی است که از «شکل‌گیری»، «رشد» و «فراگیر» شدن آن ارائه می‌شود. زمانی که بر «محو» امری تمرکز می‌شود، انتظار می‌رود تصمیمات و اقدامات بر «ریشه‌یابی» از بروز و ظهور آن امر استوار و مستدل باشد.
اگر آن امر و موضوع مورد بحث «فساد» باشد، ریشه‌یابی و بررسی تظاهرات آن، ابعاد گسترده‌یی از «انگیزه» و «نیات» شخصی (حقیقی یا حقوقی) تا مرتبه ملموس‌تر مانند بازبینی و تطبیق اقدامات با دستورالعمل‌های تایید شده و قوانین وضع‌شده را شامل می‌شود. در غیر این صورت نمی‌توان مدعی «ریشه‌یابی» یا «محو» یا «مبارزه» با فساد بود.
از طرفی تاثیر منفی گذاشتن، یا تضعیف امری می‌تواند با تقویت و تحکیم امر مخالف یا رویه‌های متضاد صورت گیرد، مانند سیاست‌ها و برنامه‌های اصلاحی یا سیاست‌ها و دستورالعمل‌های حمایتی و تشویقی. اما چقدر در تدوین این دست از سیاست‌ها و تصمیمات اجرایی به ابعاد و تاثیرات ضد فساد آن توجه می‌شود؟! درحالی‌که معمولا زمانی به سیاست‌های اصلاحی یا حمایتی پرداخته می‌شود که تعدیل و جبران آثار سیاست‌های قبلی مدنظر باشد.
فاصله سیاست‌گذاری تا اجرا
مسلما در ریشه‌یابی فساد نمی‌توان به عوامل منجر به مصادیق قضایی و کیفری محدود شد، این دیدگاه صرفا به وجه بارز و مشهود تخریبی و مجرمانه آن اشاره می‌کند؛ اما اگر با توجه به معنای لغوی فساد، آن را به «تباهی» تعمیم دهیم، و تباهی فرصت‌ها، تباهی زمان و تباهی نیروی انسانی، تباهی امکانات و تجهیزات و... حتی تصمیمات تباه‌کننده، را در زمره فساد آوریم (هرچند کمتر قابل‌پیگیری کیفری است اما می‌تواند منشأ جرم هم محسوب شود) آنگاه کنترل سطوح مختلف رویه‌ها (تصمیمات، شیوه‌های تصمیم‌گیری، برنامه‌ها، سازمان‌دهی، ارزیابی‌ها و کنترل‌ها و اقدامات و...) مدنظر قرار می‌گیرد. این تعمیم در مفهوم، سوالات متعددی را در اتخاذ سیاست‌ها و برنامه‌های اصلاحی یا حمایتی و تشویقی و ارزیابی آنها مطرح می‌کند:
- سیاست‌های اصلاحی، حمایتی و تشویقی چه نوع تصمیماتی هستند: آیا جایگزین سیاست‌های کلان هستند؟ آیا در روند اجرا به عنوان سیاست اجرایی اتخاذ می‌شوند؟ آیا اعتبار زمانی پیگیری آنها در محدوده زمانی اعلام شده است یا تا حصول نتیجه‌یی مشخص است؟ آیا منطقه به منطقه (حوزه اجرایی) دوام و اعتبار زمانی آن متفاوت است؟ و...
- آیا سیاست‌های اصلاحی، حمایتی و تشویقی، نیاز به قانون‌گذاری مربوط به جهت‌دهی خود دارند؟ ارتباط این سیاست‌ها با قانون‌های وضع‌شده قبلی چیست؟ اعتبار اجرایی و دوام قوانین در صورت وضع قانون چگونه است؟ و...
- نسبت سیاست‌های اصلاحی، حمایتی و تشویقی با ساختار طراحی‌شده (سازمان و سازمان‌دهی و برنامه‌ریزی) سیاست‌های قبلی چیست؟ و...
- (و در آخر) چرا سیاست‌گذاری می‌کنیم؟ چه کسی باید سیاست‌گذاری کند؟ آیا ارزیابی سیاست‌ها نیز لازم است؟ ارزیابی آنها چه موقع باید انجام شود؟
هرچند در ادامه برای هر یک از بندهای فوق‌الذکر، معمولا (و البته متاثر از تجربیات) سناریوها و حکایت‌ها نقل می‌شود و بایدها و نبایدها و اگر آنگاه‌های متعددی نتیجه‌گیری می‌شود، اما آیا تاکنون به گردآوری و ساماندهی آنها به عنوان منبع و معرفی از ظرفیت‌های علمی-تجربی سیاست‌گذاری در کشور پرداخته‌شده است؟!
سیاست‌ها نمی‌توانند و نباید احکام تشریفاتی تلقی شوند، اما در جایگاه نظام تصمیم‌گیری قرار گرفتن آن نیز صرفا به اعتبار اسم و رسم آن نیست. نظام تصمیم‌گیری، به تفکر و پشتوانه نظری تصمیمات در قانون‌گذاری و برنامه‌ریزی و اجرا اشاره می‌کند و یکپارچگی و انسجام آن منوط به هم‌رأی بودن نظام و ساختار حکومتی است، اما آیا ساختار طراحی شده و تعبیه‌شده، با تقدم و تاخر سایر تصمیمات مرتبط و همچنین زمان‌بندی اجرای برنامه‌ها تا کسب نخستین نتایج و عوامل بیرونی متاثر از جهت‌گیری‌های تصمیم‌گیری در بهره‌برداری از فرصت‌ها تناسبی دارد؟
آیا در ارزیابی سیاست‌ها، همچنین در ارزیابی برنامه‌های اجرایی به عدم توان هماهنگ کردن آهنگ اجرا و سازمان‌دهی ابزار و تجهیزات برای نواختن نت تصمیمات توجه می‌شود؟ یا تا چه حد از انعطاف یا انحراف مورد قبول واقع می‌شود؟ آیا اصولاً برای سیاست‌گذاری باید دید اجرایی داشت!؟
و در پایان، چگونه می‌توانیم به مبارزه با فساد (در مفهوم کلی «تباهی») اندیشید و سیاست‌گذاری کرد و برنامه ریخت و حتی به کنترل و ارزیابی تحقق اهداف قائل شد درحالی که اگر مغز به چیزی می‌اندیشد پس از ارزیابی دیدگان برای دستیابی آن یا باید مسیری ساخته شود یا مسیر طولانی پیموده شود، یا توان خود را دریابد و از رسیدن به هدف صرف‌نظر کند یا به زمان دیگر موکول کند یا تقدم را به اقدام دیگر بدهد یا به سرو سامان حادثه‌یی بپردازد، ... در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی‌ها چه مکانیسمی طراحی و تعبیه کرده‌ایم تا هماهنگی پیکروار را تضمین کند؟!
قانون یا وجاهت و اعتبار مجری یا مشمولان قانون!
بخش دیگر از ریشه‌یابی فساد را باید در تلقی و جایگاه دو امری دید که در جامعه ما به راحتی جانشین هم می‌شوند. بسیاری از عملکردها، خارج از ضوابط و دستورالعمل‌ها و حتی قوانین معتبر، صرفا به مجوز اعتبار و وجهه فاعل یا عامل صورت می‌پذیرد. پیش از ارزیابی نتایج اقدامات یا تحلیل رویه‌های تصمیم‌گیری‌های با مجوز اعتبار یا وجهه فرد یا افراد، باید به اهمیت موضوع و حوزه‌های عملکردی این مجوزهای جانشین قانون توجه کرد.
وجه ناپسند اما شایع استفاده از اعتبار یا وجهه، به «پارتی‌بازی» یا اصطلاحا «بند پ» نزد عموم شهرت یافته است. اما در هرکدام از کارکردهای مثبت یا منفی، نقش آن آلترناتیوی در برابر قانون است.
وسعت و آثار استفاده از این آلترناتیو، تنها به فرد یا افراد یا آثار و اعمال آنها، محدود نمی‌شود و گاه خود بانی و دلیل اعتبار مجموعه یا حتی شکل‌گیری رویه تصمیم‌گیری و اجرایی می‌شود. امروزه استناد به «اعتبار و وجاهت» جایگاه برتری نسبت به قانون یافته است چراکه در ضمن خود تطبیق شرایط و حکم معین و در انتخاب افراد تشخیص و شایستگی را همراه دارد. علی ای‌حال، فرهنگ و جامعه ما نیز به آن اقبال بیشتری نشان داده است.
چنان‌که در ارزیابی‌های منجر به انتخاب افراد در زمان برگزاری همه‌پرسی‌ها و رفراندوم‌ها و حتی در تبلیغات نامزدها و کاندیداها نیز ملاک قوت یا نقطه‌ضعف در موفقیت یا شکست محسوب می‌شود.
از طرف دیگر، حتی به استخدام دولت درآمدن و کسب رتبه و سمت دولتی یافتن نیز مترادف با میزان استفاده از اعتبار و وجهه کسب‌شده یا اعتبار بخشیدن و وجهه دادن به دیگری تلقی می‌شود. اینگونه تلقی بیش از هر تحلیلی جایگزینی برای ارزیابی سنجش عملکرد و حتی رویه‌یی برای خروج از گردش کار ساختارهای گزینش نیرو و سنجش صلاحیت و شایستگی افراد شده است.
دامنه استفاده از اعتبار و وجاهت محدود نیست. نه‌تنها در انتصاب‌ها بلکه در تایید عملکرد و صحت انجام‌وظیفه منتصب نیز (حتی اگر خود اعتباردهنده تاکیدی نداشته باشد) جایگزین روال قانونی می‌شود.
از خصوصیات این آلترناتیو، انعطاف‌پذیری بالای آن در مقایسه با قانون است. اما روند رو به رشد و دامنه تبعات آن منجر به ایجاد و تثبیت طیف خاصی از معبران قانون می‌شود که اصولا جایگاه و حوزه نفوذ نانوشته برای قانون و مقررات قائل هستند. یا در ادامه مواد قانونی، عبارت نانوشته‌یی مانند «هرچه شما صلاح بدانید» می‌خوانند.
نکته قابل اشاره درخصوص سیاست‌گذاری‌های مبارزه با فساد یا محو فساد (تاکید می‌شود نه صرفا جنبه کیفری آن) این است که سیاست‌های وضع‌شده یا سیاست‌گذاری در مبارزه با فساد در هر سطح و مرتبه‌یی (کلان یا اجرایی) برای کنترل و محدود ساختن نفوذ آلترناتیو «وجاهت و اعتبار» در برابر قانون، زمانی که فراگیری آن در همه سطوح تصمیم‌گیری تعمیم‌یافته و از طرفی در هر حوزه تخصصی و عمومی وزن و معیاری جایگزین دستورالعمل‌های نوشته‌شده یافته است، به اولویت‌ها و جهت‌دهی‌ها چگونه می‌پردازد؟
