پروژه عقیم‌سازی شهر-مردم
گروه اقتصاد کلان
«شورای «شهر مردم»، امکانات و محدودیت‌ها» موضوع جلسه‌یی بود که این هفته در موسسه دین و اقتصاد و با سخنرانی مراد ثقفی و حسین راغفر به بحث گذاشته شد. ثقفی در این جلسه به روند تدریجی تحدید و عقیم‌سازی شوراها از طریق بازپس‌گیری اختیارات این نهاد عمومی پرداخت و استدلال کرد که به دلیل اینکه شوراها در نص صریح قانون اساسی (قانون 103) بالاتر از استانداری قرار گرفته است، دولت‌ها برای خارج شدن از محدوده نظارت این نهاد مردمی، موفق شدند در بازبینی‌های مکرر در قوانین شوراهای شهر، اختیارات را به وظایف تبدیل کنند. حسین راغفر نیز به معضلی به نام فقر شهری و ریشه‌های آن پرداخت. در ادامه مشروح سخنان این 2 کارشناس را می‌خوانیم.
مراد ثقفی: شوراها در قانون اساسی
مراد ثقفی در این نشست گفت: قانون اساسی به‌طور خیلی آشکاری نسبت به شوراها حساسیت بالایی نشان داده است، به‌طوری‌که در اصل هفتم این قانون آمده است: شوراها از ارکان اصلی تصمیم‌گیری و اداره امور کشور هستند. لذا این نهاد آنقدر مهم است که وظایف، حدود و مسوولیت‌های آنها در قانون مادر کشور آمده و علاوه بر اصل هفتم، در اصول 100 تا 106 به‌طور مشخص به این موارد پرداخته است. در اصل 100 گفته شده که برای پیشبرد سریع برنامه‌های اقتصادی، عمرانی، فرهنگی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم و با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر شهر و روستا و استان؛ شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر و استان تشکیل می‌شود که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. در اصل 103 که به‌نظرم از اصل 100 هم مهم‌تر است، به روشنی به روابط بین دولت و شوراها پرداخته است. بر اساس این اصل استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری از سوی دولت انتخاب می‌شوند و در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند. این بدین معنی است که مثلا در تهران، شورای شهر بالاتر از استانداری قرار دارد چون شورا در سپهر عمومی ابزار حاکمیت مردم است، اما
استانداری در مرحله دیگری از این سلسله مراتب قرار دارد.
به گفته ثقفی این اصول نشان‌دهنده درجه اهمیت شورای شهر است، اما سوال اینجاست که چرا این امر در رفتار انتخاباتی مردم تاثیرگذار نبوده است و با این وجود تعداد بسیار محدودی در انتخابات شورای شهر شرکت می‌کنند؟ این اتفاق تدریجا و طی سالیان گذشته رخ داده است. در اوایل انقلاب به مدت چند سال به دلایلی نهاد شورای شهر تشکیل نشد. بعد از آن بارها لوایحی به مجلس برده شد تا قانون تشکیل شوراها به تصویب برسد تا اینکه در سال 77 انتخابات شورا برگزار شد، اما بعد از این سال در چندین بار بازبینی، این نهاد به صورت نهادی بی‌اختیار درآمد. برای توضیح این موضوع لازم است ابتدا به کارکرد شوراها بپردازم.
او با اشاره به این نکته که طبق قانون شوراها 3نوع کارکرد دارند: کارکرد مشارکتی، کارکرد معاضدتی و سوم کارکرد اختیاراتی شورا که بر اساس این کارکرد سوم، دولت موظف شده است قوانین مصوب آنها را رعایت کند افزود: اما این در حالی است که در چند سال گذشته هیچگونه صحبتی از اختیارات شوراها نمی‌شود، به‌طوری که حتی اگر در فضای اینترنت هم کلمه شورا را سرچ کنید با جمله «قانون وظایف و انتخابات شهر شوراها» مواجه می‌شوید. این بدین معنی نیست که این موضوع جاافتاده است؛ چون وقتی به قوانین مربوط به شورای ده، بخش و استان نگاه می‌کنیم حائز اختیارات هستند اما در رابطه با شهر این اختیارات تبدیل به وظایف می‌شود و اختیاراتی به شهرها به‌خصوص به کلان‌شهرها داده نشده است. حال باید بپرسیم چرا اینگونه شده است؟ دقیقا به همان دلیلی که در قانون اساسی آمده است؛ شورای شهر به نوعی رقیب دولت و بالاتر از دولت قرار دارد. به گفته حقوقدانان، شوراها جزو نهادهای عمومی غیردولتی هستند و نهاد عمومی یعنی همه مردم که دولت باید نسبت به اعمالش به آن پاسخگو باشد، اما هیچکدام از دولت‌ها این موضوع را نخواسته‌اند تحمل کنند. به همین دلیل در بازبینی سال 81 یعنی دوران
ریاست‌جمهوری خاتمی تا حدود 10 تا 15 درصد از اختیارات شوراها احیا شد، اما باز دوباره در سال‌های بعد این اختیارات پس گرفته شد، حتی در آخرین بازبینی تعداد شوراهای تهران را از 31 به 21 نفر رساندند.
این کارشناس گفت: در اینجا لازم می‌دانم به برخی وظایف و اختیارات شوراهای شهر و برخی محدودیت‌هایی که در آن اعمال شده است، اشاره کنم. یک: انتخاب شهردار. تبصره‌یی که این اختیار را تضعیف کرده اینگونه است که شهردارهای انتخابی ملزم شده‌اند بعد از انتخاب شدن از طرف وزیر کشور مهر تایید بگیرند. اما این در حالی است که شورا کاملا از دولت جداست؛ چون شورا یک نهاد عمومی غیردولتی است و چه دلیلی دارد که وزیر کشور این کار را انجام دهد.
دوم: نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرح‌های مصوب در امور شهرداری و سایر سازمان‌های خدماتی در صورتی که این نظارت مخل جریان عادی این امور نشود. جمله «مخل جریان عادی امور نشود» آنقدر کلی است که همیشه می‌تواند بهانه قرار گیرد.
سوم: برنامه‌ریزی در خصوص مشارکت مردم در امور خدمات احتماعی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی با موافقت دستگاه ذی‌ربط. این در حالی است که نص صریح قانون اساسی می‌گوید که دستگاه‌های ذی‌ربط باید با موافقت شوراها عمل کنند نه بالعکس.
راغفر: ریشه‌های فقر شهری
حسین راغفر نیز در این نشست گفت: مفهوم شهر قلمرو کاربری، حقوقی، سیاسی و اقتصادی را در بر می‌گیرد. در این میان، با گذر زمان سهم جمعیت شهرها هم در مقیاس جهانی در حال افزایش است. با رشد سریع جمعیت‌های شهری در کشورهای در حال توسعه، اشکال شهری برای مطالعه زیستگاه‌های انسانی و نظم‌گاه‌های اجتماعی نقش کلیدی پیدا می‌کند. به همین جهت مساله شهر، نقش و اهمیت بیشتری را در آینده سیاست‌گذاری‌های عمومی تشکیل می‌دهد. نقش و اهمیت شهر در سیاست‌گذاری‌ها توجه و مشارکت مردم در اداره امور شهر را پررنگ‌تر می‌کند. اینکه سازمان فضای شهری در تعامل بین بخش‌های اجتماعی و کابری تا چه حد به تولید و بازتولید نظم‌های اجتماعی و اقتصادی و گسست‌ها و انواع نابرابری‌ها حائز اهمیت است و سازوکارهای تصمیم‌گیری در نظام شهری را مورد توجه قرار می‌دهد.
به گفته راغفر اشکالی که در شهرها به وجود می‌آیند توسط نظم‌های اقتصادی، روابط و تقسیمات اجتماعی، ساختارهای حقوقی و نظام‌های سیاسی تعیین می‌شوند. اشکال مادی شهرها شرایطی را فراهم می‌کنند که در آن فرآیندهای اجتماعی- اقتصادی اصلی تولید می‌شوند. نکته قابل توجه این است که مباحث مربوط به رشد کاهش جمعیت تراکم جداسازی و تفرقه، رسمی بودن و غیررسمی بودن، در هر دو سطوح جهان صنعتی و جهان در حال توسعه رخ می‌دهند.
او گفت: در این فرآیند شکل‌گیری رویه‌های رسمی و غیررسمی طیف گسترده‌یی حضور دارند که شامل قانون‌گذاران، سیاست‌گذاران، سازندگان ساخت و سازها، برنامه‌ریزان مهندسان، تولیدکنندگان، مصرف‌کنندگان و ساکنان شهر هستند. بنابراین طیفی از بازیگران حضور دارند و پرسش‌هایی درباره حقوق خود برای تصمیم‌گیری درباره محیط زیست شهری، مداخلات و مطالبات مطرح می‌کنند.
شهرها عرصه کشمکش‌های شدید بین منافع ناهمخوان سهم خواهان مختلف است. از این‌رو شهرهای مدرن، نمادهای نابرابری هستند. به عنوان مثال شهر تهران نماد نابرابری فاحش در جامعه ما است. در این میان، شهرهای نابرابر و فعالیت‌های غیررسمی نشان می‌دهند که شرایط نابرابر، غیررسمی بودن مشاغل، چگونگی اسکان شهری و ناامنی در درون شهرهای مختلف طراحی می‌شوند. امتیازات ساختاری مبتنی بر تمایز ثروت- قدرت که انعکاسی از بی‌عدالتی در مقیاس فضایی است؛ به تشدید نابرابری‌ها در مقیاس درون شهری منجر می‌شود. در بازتولید خود هم فرآیندهای نابرابرسازی حاد را تشکیل می‌دهند.
به گفته این استاد دانشگاه شهرها به صورت مکان‌های نابرابری هستند که تمایل دارند جمعیت‌های مختلف با درآمد پایین را در درون خود متمرکز کنند. در حقیقت شهرها عرصه‌هایی هستند که گسستگی قسمت‌های ثروتمند با بقیه جمعیت را در درون خود سامان می‌دهند. کسانی که در شهرهای بزرگ دنیا این گسست‌ها را تشکیل می‌دهند، ثروت خود را از فعالیت‌های نامولد مثل مالی و سفته‌بازی کسب می‌کنند. به عنوان مثال فعالیت‌های حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات قلمروهایی به وجود آورده‌اند تا دستمزدها اختلاف فاحش داشته باشد که زمینه رشد نابرابری در شهرها است. بنابراین شاهد فضاهای اقتصادی-اجتماعی از هم گسسته هستیم که در پی جهانی شدن اقتصاد شاهد این تحول در بسیاری از شهرهای دنیا هستیم.
بعد از جنگ تحمیلی در ایران و تغییر سیاست‌های اقتصادی دولت، شاهد تحول جدی در حوزه فرهنگ هستیم که مسوول آن را باید در سیاست‌های اقتصادی دید که هدف آن رشد اقتصادی بود؛ بدون اینکه توجه شود چه رشدی قرار است محرک تحولات اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی باشد.
فروش فضاهای عمومی بعد از جنگ یکی از اصلی‌ترین مسائل دولت جهت واگذاری امور به بخش خصوصی بود. ما با تاخیر زمانی، سیاست‌های تعدیل ساختاری را اجرا کردیم. پس از جنگ، تغییر مدیریت اقتصادی که در مقیاس جهانی حرکت از دولت به بخش خصوصی بود، در ایران به قرائت خودمان اجرا شد که در همین قالب، بسیاری از مسوولیت‌های اجتماعی دولت‌ها به بخش خصوصی واگذار شد.
درنتیجه تعهدات اجتماعی دولت‌ها و پایبندی به قانون اساسی کنار گذاشته شد و به بهانه اینکه دولت وجوه کافی برای اداره شهر ندارد، واگذاری فضاهای عمومی باب شد. به این ترتیب خصوصی‌سازی فرآیند قالب بود، اما اتفاقی که افتاد این بود که قوانین و مقرات موجود در کشور توان پاسخگویی به امور اجرایی را نداشتند، بنابراین تفسیر قوانین به افراد واگذار شد.
راغفر گفت: بی وجهی کامل به قانون توسط افراد، درون قدرت رقم خود که تبعات آن تا امروز وجود دارد. فروش فضاهای عمومی متعلق به همه مردم است و شهرداری نمی‌تواند به تنهایی تصمیم بگیرد. در حال حاضر همه فضاهای اصلی شهر به فروش رفته و امروز شاهد بدهی‌های بسیار بزرگ شهرداری هستیم که بالغ بر 17هزار میلیارد تومان است. در این تغییر نگاه به شهر فضاهای عمومی، سبز و ورزشی قربانیان اصلی بودند. با هدف افزایش قیمت‌های فروش و کسب درآمد، بیشتر کاربری‌ها تغییر کرد و در نتیجه برای جوانان امروز حتی فضا برای ورزش وجود ندارد که فاجعه بزرگی است. شکستی بنیادین در مصیبت مدیریت شهر به وجود آمده اما چون اصحاب قدرت ظرفیت‌های کسب درآمد را در فروش فضاهای شهر یافتند، همچنان این روند ادامه دارد که درنهایت شکاف بین مردم و ساختار قدرت را ایجاد می‌کند.
