پیر شدن پشت درهای بازار کار
گروه اقتصاد اجتماعی|
هجدهم اردیبهشت ماه امسال، رییس مرکز آمار ایران، تعداد کسانی را که هیچ اشتغالی نداشته‌اند، یعنی حتی یک ساعت هم کار نکرده‌اند، ۳ میلیون و ۲۰۰ هزار نفر اعلام کرد. بنابر نتیجه طرح آمارگیری نیروی کار سال ۹۵ مرکز آمار ایران، نرخ بیکاری در سال 95 با افزایش 1.4 درصدی، به 12.4 درصد رسیده است. در این سال 39.4 درصد جمعیت در سن کار (10 ساله و بیشتر)، از نظر اقتصادی فعال بوده‌اند؛ این عدد نرخ مشارکت اقتصادی را نشان می‌دهد، سهم گروهی از جمعیت که یا شاغل بوده‌اند یا بیکار. همچنین، بنابر این آمارگیری نرخ مشارکت اقتصادی زنان نسبت به مردان و شهرنشین‌ها نسبت به روستانشین‌ها کمتر بوده است.
از دیگر سو، آمارهای بازار کار نشان از بیکاری نزدیک به 2.7 میلیون نیروی کار در پایان سال 1394 دارد که اگر عدد شاغلان ناقص را نیز به آنان بیافزاییم، به رقم 4.8 میلیون نفری بیکارها و شاغلان ناقص می‌رسیم. در این زمان نرخ بیکاری 11 درصد، نرخ بیکاری فارغ‌التحصیلان دانشگاهی 18.5 درصد، نرخ مشارکت کل کشور 38.2 و نرخ مشارکت زنان 13.3 درصد بوده است.
بنا بر بررسی‌های موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی ریاست‌جمهوری، از سال 84 تا سال 94، نزدیک به 9.4 میلیون نفر به جمعیت کشور افزوده شده است که از میان آنان، نزدیک به 8 میلیون نفر در سن کار، یعنی 10 سال و بیشتر قرار داشته‌اند. با این همه، از این تعداد تنها 1.45 میلیون نفر وارد جمعیت فعال شده‌اند و باقی‌شان، یعنی عددی نزدیک به 6.5 میلیون نفرشان غیرفعال باقی مانده‌اند. اینها همه موجب شدند تا نرخم مشارکت اقتصادی از 41 درصد در سال 84 به 38.2 درصد در سال 94 برسد. افزایش جمعیت غیرفعال در این سال‌ها، در مورد زنان نمود بیشتری دارد. بیشترین نرخ بیکاری این سال‌ها هم مربوط به فارغ‌التحصیلان دانشگاهی است. اینچنین و با توجه به اشتغال‌زایی پایین در دهه گذشته از یک سو و افزایش جمعیت جوان و غیرفعال کشور از دیگر سو، نسبت تعداد شاغلان به کل جمعیت به کسر 1 بر 3.6 رسیده است. این، کسری بسیار بزرگ‌تر از میانگین جهانی است. معنای افزایش این نسبت در سال‌های گذشته، جز دشوارتر شدن تامین نیازهای خانوارها و گسترش فقر نیست.
جوانان زیر آفتاب
میزان بالای سهم جمعیت غیرفعال از کل جمعیت، روند افزایشی‌اش و به ویژه سهم غالب نیروی جوان و تحصیلکرده از جمعیت غیرفعال، هشداری جدی پیرامون بروز انواع نابسامانی‌های اجتماعی است. جوانان تحصیلکرده اکنون نزدیک به 50 درصد جمعیت غیرفعال را شکل می‌دهند؛ سهمی که رو به افزایش دارد.
نمودار 2، تعداد همه شاغلان کشور در سال‌های 1375 تا 1394 را نشان می‌دهد. تعداد شاغلان کشور در یک روند صعودی تا سال 86، از 14.9 میلیون نفر به 21.1 میلیون نفر می‌رسد، از سال 87 تا 90 بین 20.5 تا 19.9 میلیون نفر نوسان می‌کند و از سال 90 تا 94 با در پیش گرفتن روندی افزایشی به 22 میلیون نفر می‌رسد. با این همه، افزایش 1.4 میلیون نفری تعداد شاغلان بین سال‌های 84 تا 94، بیش از یک سوم کمتر از افزایش 5 میلیون نفری این شاخص از سال 75 تا سال 84 است؛ به ویژه اینکه نزدیک به نیمی از افزایش سال‌های 84 تا 94، تنها در سال 94 پدید آمده است. عملکرد نامطلوب اقتصاد ایران در ایجاد فرصت‌های شغلی در سال‌های بین 84 تا 93، در شرایطی رخ داده است که در همین دوران سهم جمعیت جوان از کل جمعیت کشور به بیش از 40 درصد رسیده است؛ در این سال‌ها بیش از 40 درصد جمعیت کشور را گروه‌های سنی 15 تا 34 شکل داده بودند که سهمی بی‌سابقه در سنجش با دوران گذشته بود. این همه یعنی اقتصاد ایران اکنون ناچار است افزون بر جمعیت جوان امروز، برای جمعیت جوانان دیروزش هم شغل ایجاد کند، جمعیتی که دیگر جوان هم نیست.
با نگاه به نمودار 3 نیز درخواهیم یافت که برخلاف ثبات نسبی تعداد بیکاران در 10 سال گذشته، ترکیب تحصیلی جمعیت بیکار تغییرات قابل توجهی داشته است.
در حالی که در سال 1384، سهم دارندگان تحصیلات دانشگاهی از جمعیت بیکار کشور تنها 20 درصد بود، این رقم در سال 1393 تا به نزدیک 40 درصد افزایش یافته است؛ یعنی افزایشی 100 درصدی در روندی که ادامه‌اش ممکن است نیمی از سهم بیکاران را به دارندگان تحصیلات عالی ببخشد. سنجش سهم دارندگان تحصیلات عالی در میان بیکاران و میان شاغلان، نشان می‌دهد که سهم دانش‌آموختگان میان بیکاران به شکلی معنی‌دار بیش از سهم آنان از جمعیت شاغلان است؛ این یعنی عدم تطابق عرضه و تقاضای نیروی کار دانش‌آموخته.
جمعیت فعال اقتصادی در سال‌های نیمه دوم دهه 80 و سال‌های نخست دهه 90 ثابت ماند. اما در همین دوران، میوه سیاست‌های جمعیتی دهه 60 که رسید، جمعیت غیرفعال پیوسته افزایش یافت. تراکم جمعیت غیرفعال در کنار توسعه کمی آموزش عالی و گرایش جمعیت جوان به کسب تحصیلات عالی در سه سال گذشته، جهشی بزرگ را در سمت عرضه نیروی کار بازار کار ایران سبب شد؛ جمعیت جوانِ صاحب تحصیلات عالی و به ویژه زنان، تصمیم گرفتند وارد بازار کار شوند و جست‌وجوی شغل را آغاز کردند. این موج در دهه منتهی به سال 94، بی‌سابقه بود و به همین سبب نیز شاخص‌های بازار کار، از جمله نرخ بیکاری و نرخ مشارکت را، تا آستانه تغییرات بزرگ پیش برد. موج شکن‌های ساحل بازار کار، یعنی نرخ بیکاری جوانان، زنان و دارندگان تحصیلات عالی نیز، پیش از این دوران و رسیدن موج افزایش نرخ مشارکت و تقاضا برای ورود به بازار کار، فرتوت و ناکارآمد بودند. ساحل بازار کار ایران در برابر این موج بی‌دفاع ماند و شسته شد. همین هم، بهبود فضای کسب و کار و ایجاد فرصت‌های شغلی را، با وعدصه برگزاری جشن ملی در زمان تک رقمی شدن نرخ بیکاری، در پیشانی برنامه‌های دولت حسن روحانی در سال 92 قرار داد. دولت
یازدهم در دو دسته سند کلان اقتصادی، سند برنامه پنج ساله توسعه و بودجه‌های سالانه، کوشیده است گام‌هایی در سنگلاخ مبارزه با بیکاری بردارد. این گام‌ها چقدر بزرگ بودند؟
دو امدادی پنج ساله
ماده یکم برنامه ششم توسعه، در حوزه بازار کار دو شاخص نرخ بیکاری و رشد اشتغال را هدف گرفته است. بناست متوسط نرخ بیکاری سال‌های برنامه 9.2 باشد. با این حال، نرخ هدف برای سال پایانی برنامه، یعنی سال 1399، برابر 7 درصد، تعیین شده است. این به معنای انتظار کاهنده بودن نرخ بیکاری در سال‌های اجرای برنامه است. افزون بر این هدف نرخ متوسط رشد اشتغال، 3.9 درصد تعیین شده است که بر مبنای ارقام ارائه شده در اسناد پشتیبان لایحه، معنایش افزایش سالانه 955 هزار نفری تعداد شاغلان است.
بنابر بررسی‌های کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، در صورت تداوم شرایط موجود، نرخ بیکاری در سال 1400، حدود 15 درصد خواهد بود؛ بسیار دور از هدف 7 درصدی لایحه تا سال 1399. از سوی دیگر نیز، برای حفظ نرخ بیکاری کنونی و پیش‌گیری از بدتر شدن شرایط، باید دست کم بطور متوسط سالانه 685 هزار شغل ایجاد شود. اگر چنین شود، همین نیز یکی از بالاترین رکوردهای اقتصاد ایران در اشتغال‌زایی خواهد بود. با نظر به شرایط بازار کار، به ویژه اینکه در متن لایحه برنامه ششم راهبردی مشخص که تضمینکننده تحول در بازار کار و ایجاد اشتغال باشد، ارائه نشده است، تحقق سالانه 955 هزار فرصت شغلی خالص بسیار بیش از آنچه به نظر می‌رسد، دشوار خواهد بود.
یک از پنج
باریک شدن در کوشش‌های جای گرفته در قانون بودجه سال 1396، با هدف اشتغال زایی و مبارزه با بیکاری نیز ما را به چند مساله اساسی خواهد رساند. نخست اینکه، اکنون و دستکم در این قانون، نه راهبرد مشخص و جامعی برای اشتغال‌زایی و از بین بردن مشکلات اجرایی‌اش وجود دارد و نه دستگاه مشخصی وظیفه راهبری فرایند حل این مشکل و پاسخگویی پیرامون آن را پذیرفته است. البته شاید بشود تدوین سند توسعه اشتغال را کوششی برای برای پر کردن این جالی خالی دانست؛ سندی که وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در نخستین روزهای کاری سال نو خبر به پایان رسیدن تدوینش را داد، اما هنوز سخنی از جزییاتش به میان نیامده است.
مساله دوم اینکه، افزون بر پراکندگی اعتبارهای مربوط به اشتغال‌زایی در میان دستگاه‌های مختلف، بدون وجود ارتباط نظام‌مند میان آنها، بخش مهمی از هزینه‌هایی برای اشتغال‌زایی ایجاد شده‌اند، در بودجه نمود ندارند و اینچنین هرگز نخواهیم توانست میزان، عملکرد و کارآیی آنها را بسنجیم. سومین و چهارمین مساله‌ها را در این خصوص کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس پیش می‌کشند؛ آنها از یک سو اشتغال‌زایی و مبارزه با بیکاری را نیازمند دیدگاهی منطقه‌یی در برنامه‌ریزی و راهبری می‌دانند که چنین نگاهی اکنون جایگاهی در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور ندارد و از دیگر سو، اشتغال‌زایی را نیازمند مجموعه‌یی از اقدامات اساسی نظیر آموزش، نهادسازی، تسهیل جست‌وجوی شغل، تامین مالی، حمایت مالی، بیمه و تامین اجتماعی و... می‌دانند که اینها همه، نه تنها با اکتفا به پرداخت پول قابل حل نیستند، بلکه هزینه‌هاش از جنس وجوه اداره شده است و نه از جنس تسهیلات بانکی.
به سراغ آمار و داده‌ها برویم؟ اعتبارات هزینه‌یی اشتغال‌زایی دستگاه‌های اجرایی در لایحه قانون بودجه سال 1396، 9.4 هزار میلیارد ریال است. این رقم تنها 0.4 درصد از تمام اعتبارهای هزینه‌یی قانون بودجه سهم می‌گیرد؛ هرچند از به 0.2 درصد سال 94 و 0.31 درصد 95 بیشتر باشد. اعتبارهای امور و فصول و برنامه لایحه 1396، در سه فصل اصلاح روابط بازار کار، آموزش فنی و حرفه‌یی و حمایت از اشتغال، روی هم رفته 57.5 هزار میلیارد ریال بود و اشتغال به‌طور مستقیم تنها موضوع دو تبصره چهاردهم و نوزدهم این لایحه بود.
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها نیمه دی ماه سال 88 تصویب شد. در تبصره 14 ماده واحده لایحه بودجه امسال به دولت اجازه داده می‌شود در اجرای این قانون، با بهره گرفتن از انواع روش‌های پرداخت نقدی و غیرنقدی، تا مبلغ 480 هزار میلیارد ریال از محل درآمدهای حاصل از اصلاح قیمت کالاها و خدمات موضوع آن قانون، از خانوارهای هدف و نیازمند، از بخش تولید و اشتغال حمایت کند. در این تبصره، میزان اعتبار قابل اختصاص به اشتغال و تولید به‌طور مشخص و دقیق مشخص نشده است.
در تبصره 19 اما به روشنی از برنامه‌های اشتغال‌زایی دولت سخن گفته شده است. برتری این تبصره، در سنجش با قانون‌های بودجه سال‌های گذشته، اشاره به نقش شورای عالی اشتغال است و به این ترتیب، ارتباط بین نظام بودجه‌یی با نظام تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری اشتغال و بازار کار مشخص شده است. با این همه، تنظیم آیین‌نامه‌ها به سازمان برنامه و بودجه واگذار شده است.
در لایحه بودجه امسال همچنین 627 هزار میلیارد ریال برای تملک دارایی‌های سرمایه‌یی در نظر گرفته شده بود. بنابراین با فرض اینکه هر پروژه یا طرحی که آغاز می‌شود، منجر به ایجاد شغل خواهد شد، منابع اختصاص یافته به تملک دارایی‌های سرمایه‌یی می‌توانند به عنوان معیاری برای منابع تخصیص یافته به ایجاد اشتغال به شمار آیند. اما حتی با قبول این فرض، هیچ آمار و داده‌یی پیرامون چگونگی نتیجه‌بخشی اعتبارهای اختصاص یافته در موضوع ایجاد فرصت‌های شغلی تاکنون، در دست نیست. در ردیف‌های متفرقه این لایحه نیز اعتبارهای پراکنده‌یی برای اشتغال‌زایی در نظر گرفته شده بود، که از شفافیت لازم برخوردار نبودند.
با این همه و در شرایطی که راهبرد و برنامه مشخص و منحصر به فردی، جز قانون بودجه و قانون برنامه ششم توسعه، برای اشتغال‌زایی در دست نیست یا دستکم، هنوز کیفیت آن روشن نشده، امکان سنجش کیفیت تخصیص منابع در راه ایجاد فرصت‌های شغلی وجود ندارد. وقتی برنامه‌یی برنامه‌یی در دست نباشد که چشم‌انداز و چگونگی رسیدن را به آن را روشن نکند، نمی‌توانیم بلندی گام قانون‌های مالی را در رسیدن به آن چشم‌انداز بسنجیم. تخصیص منابع بودجه سال 1396 در راه اشتغال‌زایی گویی به دنبال کسب جمعیت از زلف پریشان منابع است و این پراکندگی در هدایت منابع، ممکن است از کارآیی آن منابع بکاهد.
یک روند جهانی
سازمان بین‌المللی کار در گزارش سال 2015، روندهای جهانی اشتغال جوانان 15 تا 24 ساله را، با تمرکز بر بی‌ثباتی و زیرساخت‌های موجودش، بررسی و ارزیابی کرده است. بنابر یافته‌های این گزارش، نرخ مشارکت جوانان و جمعیت جوان نیروی کار، در سطح جهانی نیز در حال کاهش است که سبب آن می‌تواند افزایش ثبت نام‌ها برای کسب آموزش باشد. نرخ مشارکت نیروی کار جوان از سال 1991 تا 2014، در حالی با کاهش 11.6 درصدی از 59 درصد به 41.2 درصد رسیده است که در همین دوران، تنها یک درصد از نرخ مشارکت نیروی کار بزرگسال کاسته شده است.
همچنین برآوردهای این گزارش نشان می‌دهد که تعداد جمعیت بیکار جوان از 76.6 میلیون نفر در اوج بحران سال 2009 به 73.3 میلیون نفر در سال 2014 رسیده است. از دیگر سو اما، نسبت نرخ بیکاری جوانان به نرخ بیکاری بزرگسالان طی زمان تغییر چندانی نکرده به 2.9 در سال 2014 رسیده است. هرچند که نسبت اشتغال جوانان به کل جمعیت، در میانه سال‌های 2007 تا 2014 نزدیک به 2.7 کاهش یافته و به 41.2 رسیده است.
در سال 2014، بیشترین نرخ بیکاری جوانان در شمال آفریقا و خاورمیانه و کمترینش در شرق آسیا و جنوب آسیا بوده است. تفاوت‌های جنسیتی در نرخهای بیکاری جوانان هم در سطح جهانی و هم در اکثریت مناطق اندک است. در خاورمیانه و شمال آفریقا، نرخ بیکاری زنان جوان با 22 درصد، بیشتر از نرخ بیکاری 20 درصدی مردان جوان است.
همچنین در سال 2014، نسبت جمعیت جوان شاغل به کل جمعیت از 22.5 درصد در خاورمیانه تا 49.2 درصد در شرق آسیا متغیر بود. این نسبت از سال 2007 تا سال 2014، در همه جای دنیا جز جنوب صحرای آفریقا روندی کاهشی داشته است. البته بیشتر کشورهای اروپایی شاهد روندهای افزایشی در کار موقت بین جوانان هستند. متوسط اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که افزایش ملایمی از 40 درصد در سال 2005 به 43.3 درصد در سال 2014 لمس می‌شود. با این همه، در سال 2013، نزدیک به 37.8 درصد از جوانان شاغل در کشورهای درحال توسعه، فقیر بوده‌اند و 169 میلیون جوان درحال کار، با کمتر از دو دلار در روز زندگی می‌کرده‌اند. این رقم با در افزایش مقیاس به 4 دلار در روز به 286 میلیون نفر می‌رسد.
راه‌حل
این گزارش در ادامه، راهبردها و سیاست‌هایی را برای گسترش سرمایه‌گذاری در اشتغال جوانان پیشنهاد می‌کند. سازمان بین‌المللی کار معتقد است که راهبردها برای ارتقای اشتغال جوانان باید ترکیب فعل و انفعالات سیاست‌های اقتصاد کلان، سیاست‌های اشتغال و نیروی کار و سایر مداخلات، به‌ویژه جمعیت جوان هدف و مخصوصاً اکثریت محروم را مدنظر داشته باشد. همچنین سیاست‌های مرتبط با انگیزش‌های مالی، توسعه زیرساخت‌ها و افزایش کارآمدی آیین‌نامه‌ها و مقررات می‌توانند بر بهبود وضعیت اشتغال جوانان، در آن دسته از شرکت‌هایی که در بخش‌های با پتانسیل بالای اشتغال‌زایی فعال هستند، موثر باشند.
این گزارش در ادامه، ایجاد اطمینان از مهارت‌های کارگران جوان و تطابق‌پذیری آنان با شرایط کار را سبب حداکثری شدن اثر مثبت در سرمایه‌گذاری عمومی بر اشتغال جوانان می‌خواند و بر این باور است که در این حالت، ارتباط بین سرمایه‌گذاری در زیرساخت با سیاست‌های بازار کار موجب شکوفا شدن کیفیت و کمیت مشاغل جوانان می‌شود.
پیشنهاد دیگر، بسته جامعی از سیاست‌های فعال بازار کار است که با هدف قرار دادن جوانان محروم امکان گذار از تحصیل به کار را برای آنان فراهم کند. افزایش در سرمایه‌گذاری عمومی، عواید اجتماعی و سیاست‌های فعال بازار کار بر اشتغال جوانان، به‌ویژه برای مشارکت در بازار کار، موثر است. شواهد نشان می‌دهد که رابطه مثبت و معناداری میان هزینه‌های عمومی در سیاست‌های بازار کار و نسبت اشتغال وجود دارد. از دیگر سو، بنابر این گزارش، سیاست‌های خاص و مداخلات هدف‌دار برای حمایت از گذار کارگران جوان به اقتصاد رسمی در صورتی می‌توانند نتایج بهتری داشته باشند که به عنوان بخشی از سیاست‌های اقتصاد کلان طراحی شوند و در عین حال شامل مداخلات موثر برای بهبود ملزومات اداری و حقوقی فعالیت‌های کارآفرینی، اصلاح جهت پیشرفت کیفیت اشتغال جوانان با افزایش دسترسی به حقوق کارگران، شرایط بهتر کاری و حمایت‌های اجتماعی باشند.
