مقاومت‌ مدیران دولتی در برابر خصوصی‌سازی

گروه بورس مهدی حاجیوند

در تیر ماه امسال، بند ج سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی 10ساله شد. سیاستی که در کشور ما در قالب خصوصی‌سازی و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی دنبال می‌شود و تنها مجری و متولی آن نیز سازمانی است به همین نام که پیش از انقلاب با نامی دیگر فعالیت می‌کرد. به گزارش«تعادل» مشکلات کلان اقتصادی و سیاسی، بروکراسی و فرهنگ‌سازی در فهم خصوصی‌سازی به‌ویژه در میان عامه مردم ازجمله مشکلاتی است که اصل 44 در این 10ساله با آن مواجه بوده است. علاوه‌بر اینها تقاضای محدود و بازارهای مالی ضعیف، مقاومت مدیران و کارکنان بنگاه‌های دولتی و پیچیدگی‌های اداری این بنگاه‌ها ازجمله مسائلی است که خصوصی‌سازی را در ایران با چالش‌هایی روبه‌رو کرده است.

عقبه خصوصی ‌سازی در ایران

سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی که در برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به عنوان سازمان خصوصی‌سازی تعیین شده است در سال 1354 به عنوان یک شرکت دولتی وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب تبصره (4) ماده واحده قانون گسترش مالکیت واحدهای تولیدی تاسیس و فعالیت خود را عمدتا با هدف سهیم کردن کارگران در مالکیت کارخانه‌ها با اعطای اعتبار و تسهیلات و انجام هر گونه اقداماتی که منجر به گسترش مالکیت واحدهای تولیدی در سطح کشور شود، آغاز کرد که اهم هدف‌ها و وظایف قانونی آن سهیم کردن کارگران و کشاورزان در مالکیت واحدهای تولیدی براساس قانون گسترش مالکیت واحدهای تولیدی بود.

اما پس از انقلاب اسلامی و با پایان یافتن جنگ تحمیلی، زمزمه‌های دل کندن دولت از اموال و دارایی‌هایش شروع شد و رفته رفته سیاست خصوصی‌سازی و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی ملاک عمل قرار گرفت تا اینکه سازمان خصوصی‌سازی به موجب ماده 15قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران -مصوب 1379- با تغییر اساسنامه سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی شکل گرفت و اساسنامه آن در تاریخ 29/1/1380 توسط هیات وزیران تصویب و پس از تایید شورای نگهبان در تاریخ 16/2/1380 ابلاغ شد.

این سازمان که عملا از خرداد ماه سال 1380 فعالیت خود را با اهداف و وظایف جدید آغاز کرده، یک شرکت سهامی دولتی وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی و دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است و رییس آن معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی است.

همچنین وظایف و اختیارات سازمان خصوصی‌ سازی عبارتند از:

ـ تهیه راهکارهای تسهیل دستیابی به توسعه مشارکت عمومی جهت افزایش بهره‌وری منابع مادی و انسانی و توسعه توانمندی‌های بخش خصوصی و تعاونی و ارائه آن به هیات وزیران برای تصویب

ـ اعمال نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارایی در امر واگذاری‌ها

ـ برنامه‌ریزی واگذاری سهام شرکت‌ها مشتمل بر شرایط و نحوه واگذاری سهام در چارچوب قوانین و مقررات مربوط پس از تصویب هیات واگذاری

- تعیین بانک‌ها، موسسات تامین سرمایه و شرکت‌های سرمایه‌گذاری جهت تعهد پذیره‌نویسی یا تعهد خرید سهام

- شناسایی و انجام اقدامات اجرایی لازم برای تبدیل تصدی‌های قابل واگذاری دولتی که در قالب غیرشرکتی اداره می‌شوند به شخصیت حقوقی مناسب و انجام عملیات واگذاری آنها در اجرای ماده (۱۹) قانون

- عرضه هرگونه سهام، سهم الشرکه، حق تقدم ناشی از سهام و سهم‌الشرکه و حقوق مالکانه مربوط به بنگاه‌های موضوع ماده (۸۶) قانون پس از تصویب هیات واگذاری

- انجام وظایف دبیرخانه هیات واگذاری

- انجام سایر وظایفی که برای واگذاری سهام و خصوصی‌سازی در چارچوب برنامه‌های توسعه‌یی کشور و قانون و سایر قوانین و مقررات مربوط به سازمان محول شده یاد می‌شود.

مکانیسم عملیات اجرایی

درخصوص مکانیسم عملیات اجرایی این سازمان نیز باید اشاره کرد که در مراحل واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، حسب مقررات فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه و فصل اول قانون برنامه چهارم توسعه، سازمان خصوصی‌سازی دو وظیفه اساسی به عهده دارد:

الف- این سازمان به عنوان شرکتی دولتی در قالب یک شرکت مادر تخصصی تعریف شده است و به وظایف اینگونه شرکت‌ها مطابق با مجموعه قوانین عمل می‌کند.

ب- به استناد ماده 15 قانون برنامه سوم توسعه مورد تنفیذ در ماده (9) قانون برنامه چهارم، شرکت‌های مادر تخصصی پس از تایید و تصویب اسامی شرکت‌های قابل فروش آنها توسط هیات واگذاری و هیات وزیران متضمن برنامه زمان‌بندی و روش فروش، نسبت به امضای وکالتنامه با سازمان خصوصی‌سازی برای تعیین قیمت پایه سهام و طی مراحل فروش سهام اقدام می‌کنند.

به عبارت دیگر سازمان خصوصی‌سازی در برنامه واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، به عنوان یک نهاد متمرکز و مستقل عهده‌دار وظایفی چون دریافت مدارک و اطلاعات لازم، ارزشیابی سهام، اخذ وکالت فروش از شرکت‌های مادر تخصصی، اعلام عمومی فروش در جراید کثیرالانتشار و اقدام درخصوص واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و متعلق به دولت است.

اصل 44 قانون اساسی

در اواخر خرداد سال 1384 سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به استثنای بند «ج» این سیاست‌ها ابلاغ شد و یک سال و نیم بعد از آن، در تاریخ 11/4/1385 بند «ج» این سیاست‌ها نیز که مربوط به واگذاری بنگاه‌های اقتصادی دولتی به بخش خصوصی و تعاونی است، ابلاغ گردید و یک روز پس از آن در پاسخ به نامه رییس‌جمهور، مجوز واگذاری درصدی از سهام بنگاه‌های بند «ج» به مجموعه‌یی که به عنوان سهام عدالت قرار شد بین گروه‌هایی از جامعه تقسیم شود، ابلاغ شد. ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی قرار است بسترهای لازم تحول و شکوفایی در اقتصاد کشور را ایجاد کند تا جایی که از این سیاست‌ها به عنوان انقلاب اقتصادی یاد می‌شود و در زمان ابلاغ سیاست‌های اصل 44 از آن به عنوان انقلاب سوم بعد از انقلاب اسلامی و تسخیر لانه جاسوسی یاد کردند.

این سیاست‌ها بر موضوعاتی چون آزاد شدن دولت از فعالیت‌های اقتصادی غیرضرور، باز شدن راه برای سرمایه‌گذاران در عرصه اقتصاد کشور، تکیه بر تعاون و چتر گسترده شرکت‌های تعاونی روی اقشار ضعیف مردم، پرداختن دولت به امور حاکمیتی و... تکیه دارد.

همچنین هدف از اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‏ منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی، بهره‏وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‏پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، افزایش سطح عمومی اشتغال و تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه‏گذاری و بهبود درآمد خانوارها عنوان شده است.

افزون بر این، برای اجرایی شدن این سیاست‌ها و قاعده‌مند کردن فعالیت‌های این اصل، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی که ترکیبی از دو لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ج. ا. ایران و واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش غیردولتی و مقررات تسهیل‌کننده رقابت و ضوابط مربوط به کنترل و جلوگیری از شکل‌گیری انحصار است در تاریخ 18/11/1386 تصویب و در تاریخ 25/3/1387 از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام موافق با مصلحت نظام، تشخیص داده شد و ابلاغ گردید.

همچنین بر اساس اصل 44 قانون اساسی بنگاه‌های اقتصادی به 3 بخش تقسیم می‌شوند. بخش اول شرکت‌هایی گروه یک هستند که باید 100درصد سهام آنها تا پایان برنامه چهارم به بخش خصوصی واگذار می‌شد که بخش زیادی از این واگذاری‌ها انجام شده است. بخش دوم مربوط به شرکت‌های گروه دو هستند که دولت مجاز است تا 80 درصد سهام این بنگاه‌ها را به بخش خصوصی واگذار کند. در بخش سوم و شرکت‌های گروه سوم نیز مدیریت و مالکیت بنگاه‌ها همچنان در دست دولت باقی خواهد ماند.

موانع و مشکلات خصوصی‌ سازی

اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف با مشکلات و موانع مختلفی روبه‌رو بوده است. مشکلات اقتصاد کلان و سیاسی، بروکراتیک و فرهنگی و سازمانی و نیز نبود فرهنگ و فهم خصوصی‌سازی به‌ویژه در میان عامه مردم ازجمله این مشکلات است که تغییرات سریع در شرایط نامطمئن اقتصادی، تزلزل سیاسی، تقاضای محدود و بازارهای مالی ضعیف، مقاومت مدیران و کارکنان بنگاه‌های دولتی و پیچیدگی‌های اداری در روند خصوصی‌سازی را با خود به همراه داشته‌اند.

علاوه بر بی‌ثباتی و نامطمئنی اقتصاد ملی کشورها یکی دیگر از موانع، ابهام سیاسی در مورد خصوصی‌سازی است. تغییرات اقتصادی و اجتماعی در برخی کشورهای درحال توسعه و دارای اقتصادهای بازار نوظهور، تنزل سیاسی و مقاومت در برابر خصوصی‌سازی را به دنبال دارد.

از دیگر مشکلات و موانع خصوصی‌سازی مخالفت گروه‌های ذی‌نفع است که در برخی موارد از تاثیر زیادی نیز برخوردارند. این گروه‌ها با خط‌مشی‌های خصوصی‌سازی و گسترش مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی با توجه به منافع خود به‌شدت مخالفت می‌کنند. این مخالفت‌ها در سطح مدیران بالایی بیشتر و در سطح مدیران میانی و کارکنان تنزل پیدا می‌کنند. همچنین گروه‌های مشتری سازمان یافته از مخالفان خصوصی‌سازی هستند که می‌ترسند هزینه کالاها و خدماتی که دولت به آنها یارانه می‌دهد با اجرای سیاست خصوصی‌سازی افزایش یابد. از جمله این مخالفت‌ها می‌توان به مخالفان قدرتمند خصوصی‌سازی در تایلند اشاره کرد که ارتش این کشور بود که از کنترلش بر شرکت‌های دولتی برای استخدام افسران عالیرتبه پس از بازنشستگی استفاده می‌کرد. گروه‌های اجتماعی، قومی و مذهبی هم از دیگر مخالفانی هستند که از کنترل دولت بر فعالیت‌های اقتصادی سود می‌برند و در صف مخالفان خصوصی‌سازی قرار می‌گیرند. تقاضای محدود و بازارهای مالی ضعیف هم یکی دیگر از موانع اجرای خصوصی‌سازی در کشورهاست. به عنوان مثال بازارهای بورس ضعیف و تقاضای پایین برای خرید سهام بنگاه‌های دولتی در چین، اندونزی و مالی از سرعت فرآیند فروش شرکت‌های دولتی در سال‌های 1990 و 1991 کاسته بود.

همچنین رکود تجاری در بازار بورس جاکارتا و خط‌مشی‌های پولی خشک و محدود دولت اندونزی در سال 1991 خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی را برای مدتی متوقف کرد. از دیگر موانع و مشکلات خصوصی‌سازی می‌توان مقاومت مدیران و کارکنان را نیز نام برد. تهدید تجدید ساختار بنگاه‌های واگذار شده، تعلیق و بیکاری بالای نیروی انسانی در پی اجرای این سیاست، کارکنان شرکت‌های دولتی را به صف مخالفان اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشورها اضافه کرده است.

در اروپای مرکزی و در مراحل اولیه خصوصی‌سازی بعضی مدیران بنگاه‌های دولتی در چکسلواکی و لهستان از تلاش برای بازسازی یا فروش بنگاه شان به سرمایه‌گذاران خصوصی طفره رفتند. برخی دیگر از موقعیتشان برای فروش یا خرید دارایی‌های دولتی با قیمت پایین قبل از محدودیت‌های خصوصی‌سازی خود به خود بهره بردند.

از تاخیرها و پیچیدگی‌های اداری نیز به عنوان یکی دیگر از موانع و مشکلات اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشورها یاد می‌شود. وجود ساختارهای سازمانی و رویه‌های اداری ضعیف، مبهم و پیچیده اجرای خصوصی‌سازی در کشورها را با مشکل روبه‌رو کرده است.

همچنین رویه‌های پیچیده خصوصی‌سازی به فساد اداری کمک می‌کند و به تاخیر خصوصی‌سازی در کشورهای در حال توسعه می‌افزاید. به‌عنوان مثال برنامه خصوصی‌سازی در بولیوی در 1992 به‌دلیل اتهام فساد و بی‌قانونی در فروش دو هتل دولتی در لاپاز به تاخیر افتاد.

سرمایه‌گذاران خارجی در شرکت‌های محلی چکسلواکی، لهستان و فدراسیون روسیه متوجه شدند که برای تسریع انجام امور اداری که کارمندان بیشتر به تاخیر می‌انداختند باید رشوه بدهند. تا اواسط 1992 در چکسلواکی هنوز بروکراسی مانع کارهای ساده‌یی مثل ثبت شرکت و تغییر محل دفتر بود.

ضعف مهارت‌های مدیریتی در اقتصاد بازار یکی دیگر از این موانع است. تجربه کشورها نشان می‌دهد موفقیت در امر خصوصی‌سازی مبتنی بر مهارت‌های مدیریتی افرادی است که بر عملکرد اقتصاد بازار و بخش خصوصی اشراف کامل داشته‌اند. ضعف قوانین و مقررات هم ازجمله مشکلات و موانع اجرای سیاست خصوصی‌سازی در برخی کشورهاست. در بعضی موارد این ضعف قوانین در خصوص اجرای جذب سرمایه بخش خصوصی در کشور است و در برخی موارد دیگر موانع قانونی است که مانع جذب سرمایه‌گذاران خارجی می‌شود. به عنوان مثال در کشور چین شرکت‌های خارجی که از مالکیت زمین در اوایل دهه 1990 منع شده‌اند، مشکلات فراوانی دارند، در نتیجه شرکت‌های خارجی فعالیت‌های خود را به کارهای مشترک با بنگاه‌های دولتی که حق اجاره دادن زمین را دارند یا آنها که از ارتباطات سیاسی قوی برخوردارند و می‌توانند به آسانی زمین را مالک شوند، محدود می‌کنند. اما از قوانین محدودکننده و مالیات‌های سنگین نیز به‌عنوان بخش دیگری از موانع اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشورها یاد می‌شود. به‌عنوان نمونه در اروپای مرکزی بنگاه‌های دولتی خصوصی شده و شرکت‌های کوچک همواره مالیات‌های سنگینی پرداخته و هزینه‌های آنها بالاست. مثلا نرخ مالیات در چکسلواکی 22درصد قیمت و فروش است به طوری که در سال 1991، 54 درصد درآمد دولت از مالیات و 25درصد آن به گونه‌های مختلف از شرکت‌ها تامین شد. حسادت عمومی نسبت به کارآفرینان خصوصی هم یکی دیگر از دلایل بزرگ توقف سیاست خصوصی‌سازی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای درحال گذر است که ریشه در حسادت و انزجار عمومی جامعه نسبت به کارآفرینان بخش خصوصی دارد.

همچنین در اوایل دهه 1990 چکسلواکی، مجارستان، لهستان و اسلوونی با این شرایط روبه‌رو بودند و برداشت عمومی این بود که امتیازات در دست گروه‌های خاصی است و گروه‌های قاچاق شکل گرفته است. مثلا در چکسلواکی و مجارستان بسیاری از کسانی که استطاعت شرکت در مناقصات شرکت‌های کوچک را نداشتند، بر این باور بودن که تنها مسوولان پیشین و کسانی که به‌طور غیرقانونی از حمایت خارجی برخوردار بودند، توان خرید آنها را داشتند. مساوات‌طلبی متعصبانه رژیم‌های کمونیستی ذهنیات مردم را به گونه‌یی شکل داده بود که نسبت به افراد ثروتمند احساس تنفر و بیزاری داشتند.

اما در خصوص ابعاد مختلف موانع و تنگناهای خصوصی‌سازی در ایران از مشکلات اقتصادی، موانع حقوقی و قانونی و مشکلات اجرایی و مدیریتی به عنوان بزرگ‌ترین این موانع یاد می‌شود که بر این اساس باید گفت تحولات اقتصادی، نوسانات ارزی، وابستگی مستمر درآمدهای دولت به درآمدهای نفتی، تعدد و تنوع سیاست‌های ارزی، مشکلات مربوط به جذب سرمایه‌گذاری خارجی، وابستگی فرآیندهای تولیدی به ارز، دخالت انحصارگرایانه دولت در کسب درآمد و تخصیص آن، متنوع نبودن روش‌های واگذاری و مقاومت مدیران و کارکنان دولتی از جمله موانع و مشکلات قابل بیان در راه اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشور هستند.

آخرین‌های خصوصی‌سازی

بر اساس قانون اصل 44 قرار بود واگذاری‌های دولت تا پایان سال 93 پایان یابد که این اتفاق نیفتاد و با اجازه مجلس، سال 95 به عنوان سال پایانی واگذاری‌ها مصوب شده است. بر این اساس نگاهی به فهرست شرکت‌های باقی مانده در سبد دولت برای واگذاری حکایت از نام 93شرکت قابل واگذاری در گروه «یک» و 108شرکت در گروه «دو» دارد که جزییات آن به این شرح است:

شرکت‌های قابل واگذاری گروه یک (93 شرکت):

1- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران: حمل و نقل بین‌المللی خلیج فارس

2- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی توسعه و نگهداری اماکن ورزشی کشور: کلیه اموال و دارایی‌های مربوط به فعالیت‌های غیرحاکمیتی و همچنین بنگاه‌های زیرمجموعه شرکت توسعه و نگهداری اماکن ورزشی کشور؛ 3- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی خدمات کشاورزی: تولید و بسته‌بندی فرآورده‌های گوشتی کشور-زیاران؛ تولیدی ادوات کشاورزی اراک (تاکا)؛ خدمات حمایتی کشاورزی؛ 4- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران: اسکوتک؛ خدمات صنعتی بازرگانی ‌ای سی اس؛ بین‌المللی مهندسی ایریتک؛ توسعه خدمات بازرگانی نورد ایران؛ فولاد آذربایجان به همراه طرح توسعه فولاد میانه؛ مس شهر بابک؛5- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی سازمان خصوصی‌سازی: الکتریک ایران رشت؛ کاغذسازی قائمشهر؛ باقیمانده سهام اصالتی سازمان خصوصی‌سازی.

ب) شرکت‌های قابل واگذاری گروه دو (108شرکت):

1- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران: غله و خدمات بازرگانی منطقه 6 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 7 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 8 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 9 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 10 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 11 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 12 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 13 به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه؛ غله و خدمات بازرگانی منطقه 14به همراه سیلوهای غیراستراتژیک مربوط به این بنگاه

2- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی سازمان توسعه و نوسازی معادن وصنایع معدنی ایران: احداث صنعت؛ آلومینای ایران(آلومینای جاجرم)؛ مجتمع صنایع آلومینیوم جنوب؛3- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران: کاغذ و اسکناس پاکستان؛ 4- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی کیش: هواپیمایی کیش؛5- شرکت‌های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی شرکت سرمایه‌گذاری‌های خارجی ایران: بیمه اتکایی امین.

مشاهده صفحات روزنامه