اصلاحاتی که نظام بازنشستگی باید به آن تن دهد
در چند دهه گذشته کاهش نرخ زادو ولد و افزایش امید به زندگی نه فقط در ایران بلکه در بسیاری از کشورها تامین اجتماعی بر اساس سیستم‌های مستمری PAGE با مزایای معین(DB) را با مشکلات جدی روبرو کرده است. افزایش فشار مالی و ناپایداری صندوق‌ها موجب شد تا اصلاح و بهسازی سیستم‌های تامین مالی صندوق‌های تامین اجتماعی از ضرورت و اهمیت بالایی برخوردار شود. به نظر می‌رسد در کشور ما هنوز ضرورت اصلاحات بطور کامل درک نشده و به همین دلیل اجرای طرح‌های اصلاحی به تعویق افتاده‌اند. باید اذعان کرد که نادیده انگاشتن این موضوع می‌تواند پیامدهای اجتماعی و سیاسی فراوانی را به دنبال داشته باشد. در این گزارش اصلاحاتی که باید در نظام بیمه‌های اجتماعی کشور انجام شود با اقتباس از گزارش کارشناسی بیمه‌های اجتماعی، ضرورت توسعه فراگیر که توسط موسسه پژوهش‌های تامین اجتماعی انتشار یافته، مورد بررسی قرار می‌گیرد.
اصلاحات پارامتریک
به اصلاحات درون سیستمی و تغییرات پارامتریک به منظور بهبود توازن مالی و تداوم فعالیت صندوق مانند تغییر نرخ مشارکت (حق بیمه‌های پرداختی)، تغییر نحوه محاسبه مزایای پرداختی و قانون سن بازنشستگی اصلاحات پارامتریک گفته می‌شود. نوع و چگونگی اصلاحات پارامتریک باید بر پایه دو معیار صورت پذیرد؛ نخست تاثیر اصلاحات بر پایداری صندوق‌ها که باید معنی‌دار و قابل‌قبول باشد و دوم قابلیت اجرایی شدن آنها با توجه به اینکه اجرای برخی از این اصلاحات ممکن است نارضایتی عمومی و افزایش توقعات را در پی داشته باشد.
افزایش حداقل سنوات خدمت
در سال 1301 حداقل سنوات خدمات برای دریافت مستمری بازنشستگی 30سال تعیین شد. این قانون تا به امروز پابرجا مانده است، در حالی که امید به زندگی به‌شدت افزایش یافته است. در صندوق بازنشستگی کشوری متوسط سن در هنگام برقراری مستمری از 8/51 در سال 80 به 4/49 در سال 88 کاهش یافته است. کاهش سن بازنشستگی به زیر 50 سال در حالی که سن بازنشستگی 60 سال تعیین شده نشان می‌دهد که به‌واسطه این قانون بیش از 10سال از عمر نیروی کار کشور از بین می‌رود. این هدردهی منابع اقتصادی تاثیر منفی بسیار بزرگی بر رشد اقتصادو تولید ملی دارد. دومین اثر نامطلوب این قانون افزایش اختلاف بین سن بازنشستگی و سن امید به زندگی یا متوسط سال‌های بازنشستگی به بیش از 20سال است. طبق محاسبات اکچوئری انجام شده، کاهش پنج‌ساله این اختلاف یعنی افزایش سنوات خدمت به 35سال می‌تواند تا 38درصد از کسری صندوق بازنشستگی کشوری بکاهد. افزایش حداقل سنوات خدمت همچنین بر پوشش حمایتی صندوق‌ها یعنی نسبت تعداد نیروی فعال به تعداد بازنشستگان اثر مثبت دارد. نکته دیگری که در اصلاح یا افزایش حداقل سنوات خدمت باید مورد نظر قرار گیرد تناسب آن با سن امید به زندگی است. طبق پیش‌بینی‌ها
امید به زندگی در سال 1404 به 79سال برای زنان و 76سال در مردان افزایش می‌یابد. در یک اصلاح قانونی سنوات خدمت باید حداقل ده سال، یعنی به 40سال افزایش یابد تا علاوه بر رفع شکاف موجود یعنی افزایش متوسط سن بازنشستگی به 60 سال با امید به زندگی سال‌های آینده نیز در تناسب باشد. علاوه بر این بهتر است که سن بازنشستگی در مردان و زنان در حالت عادی برابر باشد و سپس بر اساس سیاست‌های ملی تغییراتی در آن صورت گیرد. برای مثال در برخی کشورها سن بازنشستگی زنان به نسبت تعداد فرزندانشان کاهش می‌یابد.
مبنای محاسبه حقوق بازنشستگی
در سیستم‌های DB مستمری براساس شاخصی از دستمزد دوران اشتغال محاسبه می‌شود. برخلاف برخی کشورها که میانگین کل دوران اشتغال را مبنا قرار می‌دهند در ایران میانگین درآمد دو سال پایانی مورد استفاده قرار می‌گیرد. از آنجا که درآمد و دستمزد با افزایش سابقه خدمت افزایش می‌یابد، در نظر گرفتن سال‌های پایانی مستمری، پرداخت و تعهدات صندوق‌ها را افزایش می‌دهد. بنابراین برای کاهش مصارف صندوق‌ها افزایش تعداد سال‌های مبنا می‌تواند بسیار تاثیرگذار باشد. افزایش تعداد سال‌های مورد محاسبه همچنین موجب عادلانه‌تر شدن مستمری‌های بین نسلی می‌شود. درصورتی‌که میانگین 20ساله یا بیشتر مبنا قرار گیرد افزایش ناگهانی درآمد در سال‌های پایانی اثر چندانی بر مستمری نمی‌گذاردو همچنین صندوق‌ها زمان کافی برای دریافت کسورات را دارند. اما در سیستم فعلی یک افزایش ناگهانی در دستمزد سال‌های پایانی مستمری را نسبت به بازنشستگان سال‌های پیشین به شدت افزایش می‌دهد بدون آنکه کسورات آن دریافت شده باشد.
کاهش ضریب سنوات یا نرخ تعلق‌پذیری
از دیگر مشکلات صندوق‌های بازنشستگی، بالا بودن نرخ جایگزینی است که با در نظر گرفتن معافیت مالیاتی بازنشستگان بیش از 100درصد خواهد بود. اگرچه بسیاری از کشورها نرخی نزدیک به این مقدار را برای افراد کم‌درآمد در نظر می‌گیرند اما چنین نرخ بالایی برای گروه‌های پردرآمد فشار زیادی به صندوق‌ها وارد می‌کند. کاهش ضریب سنوات از 33/3 کنونی به حدود 33/2 (نرخ متوسط کشورهای OECD) برای درآمدهای بالا علاوه بر کاهش مصارف بلندمدت صندوق‌ها، کاهش نابرابری در مستمری‌ها را به دنبال دارد.
گذاشتن سقف درآمدی در محاسبه مستمری
پرداخت یک مستمری بسیار بالا برای افرادی که در دوران اشتغالشان (یا فقط در دو سال پایانی) درآمد زیادی داشته‌اند با اهداف تامین اجتماعی ناسازگار است. در نظر گرفتن یک سقف در درآمد مورد محاسبه مستمری یا خود مستمری موجب کاهش نابرابری در مستمری‌ها و همچنین کاهش بار مالی صندوق‌ها می‌گردد. کاهش اندوخته افراد پردرآمد می‌تواند با پس‌اندازهای شخصی یا صندوق‌های خصوصی DC جبران شود. در نظر گرفتن یک سقف (برای مثال کمتر از 2برابر متوسط دستمزد) در کنار عوامل قبلی یعنی کاهش ضریب سنوات پردرآمدها و افزایش تعداد سال‌های مورد محاسبه نه تنها مصارف بلندمدت صندوق‌ها را کاهش می‌دهد بلکه برابری بیشتر در تامین اجتماعی ایران را در پی دارد.
چهار مورد ذکر شده تنها اصلاحات پارامتریک برای کنترل هزینه‌ها و مصارف صندوق‌ها را شامل می‌شدند. اما اصلاحات پارامتریک می‌تواند برای افزایش منابع درآمدی صندوق‌ها نیز صورت گیرند. مهم‌ترین اصلاحات پارامتریک درآمدی تغییر نرخ حق بیمه است. اما افزایش نرخ حق بیمه در شرایط کنونی ایران امکان اجرایی ندارد. متوسط حق بیمه در صندوق‌های بازنشستگی حدود 25درصد است که بسیار بالاست و افزایش بیشتر آن در توان اقتصاد نیست. علاوه بر این افزایش نرخ حق بیمه ممکن است باعث فرار نیروی کار به اقتصاد غیررسمی و کاهش درآمد صندوق‌ها شود. بنابراین صندوق‌های بازنشستگی در ایران بهتر است که به اصلاحات کنترل مصارف بحث شده تکیه کنند.
اصلاحات ساختاری
علاوه بر اصلاحات پارامتریک برخی کشورها اصلاحات به مراتب گسترده‌تر و عمیق‌تری را به اجرا گذاشتند. تغییر سیستم از PYAG با مزایای معین به سیستم‌های DC یا حساب‌های صوری (Notional DC) تحت عنوان اصلاحات ساختاری از 1990 میلادی به بعد بسیار گسترش یافته است. اگرچه مزایای این روش تامین مالی در پایداری مالی صندوق‌ها، برقراری عدالت در پرداخت مستمری و افزایش فرهنگ پس‌انداز در مقایسه با سیستم توازن هزینه درآمد چشم‌گیر است؛ اما مخالفان معمولا دو دلیل برای عدم اجرای این اصلاحات بیان می‌کنند؛ نخست مشکلات سیاسی و اجتماعی است با توجه به این واقعیت که برخی از افراد که در اواخر دوران کاری خود هستند ممکن است از این تغییرات متضرر شوند. دومین مشکل نوسانات بازار مالی است که ریسک زیادی را به بیمه‌شوندگان و افرادی که مزایای خود را براساس حق بیمه معین دریافت می‌کنند وارد می‌کند. به اعتقاد برخی نوسانات بازار مالی ممکن است حتی صندوق‌های کوچک را با ورشکستگی و افراد را با خطر عدم حمایت کافی روبرو کند.
برای رفع این نگرانی و کاهش هزینه‌های گذار معمولا سیستم‌های تامین اجتماعی چندلایه به اجرا درمی‌آیند. لایه اول یک سیستم دولتی DB است که با هدف کاهش فقر و تامین حداقل مستمری طراحی شده است. لایه سوم یک سیستم اندوخته‌گذاری کامل به روش DC است که معمولا به‌صورت اختیاری نیز به اجرا درمی‌آید و بیشتر اهداف بیمه‌یی را دنبال می‌کند. تامین مالی به صورت DC، اداره توسط بخش خصوصی و عضویت اختیاری سه ویژگی لایه سوم است.
اما مهم‌ترین و حساس‌ترین بخش اصلاحات لایه دوم است که باید بر اساس شرایط سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشورها طراحی شود. برخی این لایه را یکسری خدمات موقتی تنها برای افرادی که در سیستم DB سابقه عضویت داشته‌اند، می‌دانند. یعنی اینکه سیستم قدیم روی ورودی‌های جدید بسته و نیروی کار جدید مجبورند که در لایه سوم شرکت کنند. در این حالت چون لایه دوم موقتی و با هدف جلوگیری از متضرر شدن اعضای صندوق سابق طراحی شده، بهتر است که توسط دولت به اجرا گذاشته شود. هر چند افراد باید از آزادی انتخاب برخوردار باشند تا در صورت تمایل بتوانند حساب خود را به لایه سوم منتقل کنند.
اما برخی دیگر این لایه دوم را نه موقتی بلکه یک سیستم DB با مستمری بیمه‌یی متوسط برای پوشش افراد در مقابل ریسک بازار در نظر می‌گیرند. در واقع این لایه همان سیستم DB قبلی است که پرداخت مستمری در آن محدود شده است. افراد به‌صورت اجباری در این سیستم مشارکت می‌کنند؛ اما این سیستم یک سقف برای درآمد مشمول مستمری قرار می‌دهد. افراد با درآمد بیشتر که مایل به دریافت مستمری بالاتری هستند می‌توانند در در لایه سوم که اختیاری است شرکت کنند. در این حالت چون لایه دوم دایمی است می‌توان برای افزایش کارایی، اداره آن را به بخش خصوصی سپرد. در این حالت نیز افراد باید در انتخاب بین صندوق‌های خصوصی یا دولتی و انتقال حساب خود آزاد باشند.
رویکرد یا طراحی لایه دوم به‌صورت موقتی یا دایم به اولویت یا اهمیت نسبی دو مشکل اصلاحات ساختاری وابسته است. اگر نوسانات بازاری اندک باشد به گونه‌یی که افراد از دریافت یک مستمری مناسب در لایه سوم اطمینان داشته باشند، آنگاه لایه دوم موقتی است و سیستم در طول زمان به سمت نظام‌های مستمری DC با حساب‌های انفرادی اختیاری حرکت خواهد کرد. اما اگر بازارهای مالی و شرایط اقتصاد کلان پر نوسان باشد، عدم اطمینان نسبت به مستمری‌های لایه سوم حکم می‌کند که لایه دوم نه به‌صورت موقتی بلکه با هدف تضمین مستمری طراحی شود.
اصلاح سیستم مستمری بازنشستگی ایران
قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب سال 1383، خدمات تامین اجتماعی ایران را در سه حوزه بیمه‌یی، حمایتی و امدادی تعریف می‌کند. حوزه بیمه‌یی خود به دو سطح بیمه همگانی اجباری و بیمه تکمیلی اختیاری تقسیم می‌شود. صرف‌نظر از حوزه امدادی، می‌توان سه سطح یا سه لایه برای خدمات تامین اجتماعی ایران در نظر گرفت. لایه اول برنامه‌های حمایتی را شامل می‌شود. هدف این برنامه‌ها تامین حداقلی از مستمری برای افراد کم‌درآمد یا کسانی است که سنوات خدمت خود را تکمیل نکرده‌اند. لایه دوم مستمری بازنشستگی همگانی اجباری یا همان سیستم کنونی است که براساس مزایای معین(DB) پایه‌گذاری شده است. لایه سوم مستمری بازنشستگی تکمیلی اختیاری است که به صورت(DC) تامین مالی می‌شود و معمولا توسط بخش خصوصی اداره می‌شود. ایجاد این لایه نوپا به برنامه سوم توسعه برمی‌گردد. در این بخش بحث درباره طراحی لایه دوم و سوم و سهم آنها از خدمات تامین اجتماعی در ایران است.
نخستین گام برای اصلاح سیستم بازنشستگی کنونی بازنگری در اهداف است. سیستم موجود باید در یک طراحی مجدد به لایه دوم تبدیل شود که در آن هدف نه یک مستمری با نرخ جایگزینی بالا بلکه تضمین یا پوشش مستمری‌ها در برابر نوسانات بازار باشد. بنابراین تغییر سیسم از DB به DC لازم و ضروری نیست. باید توجه داشت که تغییر سیستم اگرچه به معنی افزایش کارایی در بلندمدت است اما الزاما به معنی کاهش مصارف در کوتاه‌مدت یا حتی میان مدت نیست. برخی دولت‌ها برای تغییر سیستم به دلایل اقتصاد سیاسی گاه مجبور به اعطای امتیازاتی شده‌اند که بجای بهبود، فشار مالی بیشتری به صندوق‌ها وارد کرده است. مستمری‌های پرداختی در سیستم فعلی باید با اصلاحات پارامتریک تعدیل شوند تا صندوق‌ها پایدار بمانند.
اما این اصلاحات پارامتریک و کنترل هزینه‌یی مستمری بازنشستگان را کاهش می‌دهد. نرخ جایگزینی در مکزیک پس از اصلاحات تا 50 درصد و در پرتغال و ترکیه تا 30درصد کاهش یافت. لایه سوم در اینجا نقش جبرانی ایفا می‌کند. افرادی که مایل به دریافت مستمری با نرخ جایگزینی بالاتر هستند (به ویژه گروه‌های پردرآمد) می‌توانند در این لایه مشارکت داشته و براساس نرخ مشارکت خود مستمری بالاتری دریافت کنند. علاوه بر این لایه سوم کاهش پس‌انداز و اندوخته‌گذاری ناشی از اصلاحات پارامتریک لایه دوم را جبران می‌کند. این نکته که سهم لایه سوم چقدر خواهد بود بسته به میزان اصلاحات لایه دوم دارد. با محاسبات اکچوئری مشخص خواهد شد که هریک از اصلاحات پارامتریک به چه میزان از مستمری افراد می‌کاهد و سپس لایه سوم چگونه باید طراحی شود تا ضرر و زیان‌ها را جبران کند. نکته مهم و پنهان در مباحث بالا این است که مرحله گذار برای صندوق‌های با بدهی کم به دلایل اقتصادی و سیاسی بسیار راحت‌تر از صندوق‌های ورشکسته با بدهی بالاست. بنابراین می‌توان گفت که تعویق اصلاحات به دلایلی مانند مشکل تامین مالی هزینه‌گذار تنها موجب بدتر شدن وضعیت موجود و سخت‌تر شدن اصلاحات می‌شود.
