هشدار نسبت به بحران مالی شهرداری‌ها
گروه اقتصاد کلان|
بدهی‌های دولت به شهرداری و بالعکس آن یعنی طلب‌های دولت از شهرداری در روزهای اخیر مرکز بسیاری از مجادله‌ها بوده است. برخی مسوولان شورای کنونی شهر تهران درحالی از عدم پرداخت بدهی‌های دولت اعتراض کرده‌اند که دولت در واکنش به انها می‌گوید: اگر شهرداری مطالباتی از دولت دارد، به‌طور شفاف اعلام کند تا به آن رسیدگی شود اما هیچ ادعایی به‌طور کتبی و به همراه مستندات به این وزارتخانه ارسال نشده است.»
طیب‌نیا عنوان کرده بود که شهرداری تنها در رسانه‌ها ارقامی را به عنوان طلب خود از دولت مطرح می‌کند و استنباط ما این است که آنها براساس قوانین بودجه، این اعداد را مطرح می‌کنند درحالی که تحقق ارقام هزینه‌یی بودجه منوط به تحقق درآمدهاست و برای همه دستگاه‌ها به تناسب تحقق درآمد، تخصیص می‌یابد.
وزیر اقتصاد در این نشست همچنین گفته بود که شهرداری تهران بیش از 6 هزار میلیارد تومان بدهی غیرجاری به بانک‌های دولتی دارد. این توصیفات نشان می‌دهد که مناسبات مالی دولت و شهرداری و به‌طور اولی‌تر تقسیم وظایف این دو نهاد دولتی از نظام قانونمندی و شفافی برخوردار نیست. مرکز پژوهش‌های مجلس طی یک مطالعه با بررسی وظایف و مناسبات مالی حاکم بر روابط این نهادها، پیشنهادهایی در زمینه بهبود و شفافیت کارکردها و اوضاع مالی آنها ارائه کرده است.
کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس معتقدند این نهاد درمعرض ورشکستگی است و «در صورت غفلت دولت و مجلس از این چالش‌ها به احتمال زیاد در آینده نزدیک شاهد بحران مالی شهرداری‌ها در کنار بحران مالی دولت، بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی خواهیم بود.»
الگوی مناسب مناسبات مالی
به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «مالیه شهرداری‌ها؛ مناسبات مالی دولت و شهرداری‌ها»، به تعیین الگوی مناسب برای مناسبات مالی دولت با شهرداری‌های کشور پرداخته است.
این گزارش معتقد است که برخی معضلات کنونی شهرداری‌ها مانند بدهی‌های انباشته و بی‌قاعده شهرداری‌های کلان‌شهرها، فروش بی‌ضابطه اموال شهرداری‌ها برای پوشش بازپرداخت اصل و فرع این بدهی‌ها و جبران کسری‌های مزمن بودجه شهرداری‌ها موجب شده که این نهاد درمعرض ورشکستگی قرار گیرد و «در صورت غفلت دولت و مجلس از این چالش‌ها به احتمال زیاد در آینده نزدیک شاهد بحران مالی شهرداری‌ها در کنار بحران مالی دولت، بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی خواهیم بود.» به باور نویسنده گزارش به دلایل یاد شده و استیصال مالی شهرداری شهرهای کوچک، اجماع کاملی میان دولت و مجلس درمورد بی‌سروسامانی نظام مدیریت و درآمد و هزینه شهرداری‌ها وجود دارد و در ضرورت بازنگری بسترهای قانونی آن کمتر تردید وجود دارد.
تقسیم وظایف دولت و شهرداری
در ادامه این گزارش وضعیت موجود تقسیم وظایف میان سطوح مختلف دولت و مناسبات مالی دولت و شهرداری‌ها در ایران ارزیابی شده است، با این هدف که چارچوبی منطقی برای ایجاد هماهنگی و یکپارچگی در روابط کاری و مالی ارائه کند.
مطابق قانون شهرداری‌ها، وظایف شهرداری‌ها یا همان سطوح محلی دولت در ایران به‌طور خلاصه شامل مواردی مانند ایجاد و توسعه فاضلاب شهرداری، ترمیم خیابان‌ها و معابر، حمل‌ونقل، آتش‌نشانی، تاسیسات حفاظتی شهری، بهبود محیط شهری، میادین خرید و فروش، اماکن اجتماعی، مذهبی، ورزشی و فضای سبز می‌شود. در سال 82 مطابق برنامه سوم توسعه و طی مصوبه‌یی از سوی شورای عالی اداری مجموعه‌یی از وظایف دولت به شهرداری‌ها واگذار شد. ایجاد کتابخانه، تاسیس دفاتر و موسسات گردشگری، تفریحی، حفاظت و توسعه منابع طبیعی و ساخت و نگهداری مراکز بهداشتی 5دسته از وظایفی بود که در این سال از دستگاه‌های اجرایی مربوطه منتزع و به شهرداری‌ها واگذار شد. همچنین در قانون تنظیم بخشی از مقررات دولتی برای منطقی کردن حجم و اندازه دولت و کاهش تدریجی اعتبارات هزینه‌یی و بهبود ارائه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیردولتی و توسعه اشتغال و صرف بودجه و درآمدهای عمومی، وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی عهده‌دار ارائه خدمات اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی، مجازند برای توسعه کمی و کیفی خدمات خود و کاهش حجم تصدی‌های دولت، نسبت به ارائه خدمات آموزش فنی و حرفه‌ای و عمومی، تربیت‌بدنی، درمان، توانبخشی، نگهداری از سالمندان و معلولان، کتابخانه و مراکز فرهنگی، خدمات شهری و روستایی و جهانگردی و ایرانگردی توسط بخش غیردولتی، اقدام کنند. اولویت اجرای این وظایف به نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداری‌ها و شوراها داده شد.
مناسبات مالی دولت و شهرداری
این گزارش مناسبات مالی دولت و شهرداری را در 5 محور مالیات بر ارزش افزوده، عوارض، بهای خدمات و کمک‌های بلاعوض دولت به شهرداری تشریح می‌کند.
مالیات بر ارزش افزوده: در ایران مالیات مشترک میان دولت و شهرداری‌ها وجود دارد: بدین‌ترتیب که سهمی از مالیات بر ارزش افزوده میان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تقسیم می‌شود. براساس قانون مالیات بر ارزش افزوده، سهم شهرداری‌ها از کل مالیات بر ارزش افزوده امروزه به 3 درصد رسیده است.
قانون مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر ارزش افزوده کالاها و خدمات در داخل حریم شهرها به حساب شهرداری محل و در خارج از حریم شهرها به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور به‌منظور توزیع بین دهیاری‌های همان شهرستان واریز می‌شود. اما در ماده (123) قانون برنامه پنجم توسعه آمده است که عوارض وصولی ارزش افزوده در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداری‌ها و دهیاری‌های همان شهرستان توزیع می‌شود. به این ترتیب با تصویب قانون برنامه پنجم توسعه، توزیع عوارض مالیات بر ارزش افزوده شهرستانی می‌شود.
عوارض: به موجب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شوراهای اسلامی می‌توانند در موارد زیر اقدام به وضع عوارض کنند: به موجب ماده (77) قانون مذکور؛ شوراهای اسلامی شهر و دهستان می‌توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی برای تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین‌نامه مصوب هیات‌وزیران اقدام کنند. به موجب تبصره این ماده، عوارض یک ماه پس از ارسال هر مصوبه به وزارت کشور قابل وصول است. وزیر کشور می‌تواند در هر مقطعی که وصول هر نوع عوارض را منطبق بر آیین‌نامه مصوب نداند، نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام کند.
بهای خدمات: در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور اختیارات شوراهای اسلامی شهر در زمینه تعیین بهای خدمات به شرح زیر پیش‌بینی شده است: تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری‌ها، تصویب نرخ کرایه وسایل نقلیه درون‌شهری.
کمک‌های بلاعوض دولت به شهرداری‌ها: در ایران کمک غیرمشروط دولت به شهرداری، تقریبا وجود ندارد. کمک جاری دولت به شهرداری‌های کشور اندک است و فقط به برخی شهرداری‌های کوچک تعلق می‌گیرد. همچنین کمک بلاعوض دولت از محل بودجه عمرانی، رأسا توسط خود دولت خرج می‌شود و به دست شهرداری‌ها نمی‌رسد (توسط نمایندگان دولت منطقه‌یی در سطح محلی خرج می‌شود). مساله دیگری که در زمینه کمک بلاعوض دولت به شهرداری‌ها مطرح است این است که میزان کمک‌های بلاعوض دولت به شهرداری‌ها بسیار ناچیز است و حدود 4درصد از کل درآمدهای شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهد.
مراجعه شهرداری‌ها به بازارهای مالی: در ایران استقراض حکومت محلی از بانک‌های تجاری و نحوه مصرف این وجوه با مجوز و تصویب شورای اسلامی شهر انجام می‌شود. همچنین شهرداری‌ها به موجب قانون مجاز به انتشار اوراق مشارکت هستند، اما طرح‌هایی که از این طریق تامین مالی می‌شوند باید طرح‌های سودآوری باشند. به این معنا که در ایران شهرداری‌ها نمی‌توانند برای مدیریت جریان نقدینگی خود یا بازپرداخت بدهی‌های خود اوراق مشارکت منتشر کنند.
پیشینه انتشار اوراق مشارکت شهرداری‌ها در ایران نشان می‌دهد که این کار در میان شهرداری‌ها به دلایلی مانند فقدان بسترهای نهادی و قانونی مناسب و ارزش اعتباری پایین شهرداری‌ها از نظر قرض‌دهندگان (به‌دلیل نظام مالی حاکم بر آنها و بحران مالی مزمن آنها) چندان متداول نیست.
واگذاری برخی از وظایف به شهرداری
براساس یافته‌های این مطالعه، پیشنهادهایی در زمینه انتقال وظایف سطوح بالاتر دولت به شهرداری‌ها ارائه شده است.
بدین‌ترتیب گفته شده است که مشارکت شهرداری‌ها در زمینه‌های احداث، تعمیر و نگهداری ساختمان مدارس در چارچوب موازین نظام آموزش و پرورش کشور با رعایت موازین و استانداردهای سازمان نوسازی مدارس کشور گسترش یابد.
همچنین پیشنهاد شده است که فعالیت شهرداری به حوزه‌های تامین بهداشت عمومی، اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان در طراحی و اجرای تمام ساختمان‌ها و طرح‌های شهرسازی و عمران شهری، حفظ محیط‌زیست، مکان‌یابی و ارزیابی آثار سرریز ایجاد راه‌ها، راه‌آهن و فرودگاه‌ها در حوزه نفوذ شهری، برقراری مبانی حفاظتی، بهداشتی و ایمنی کار در کارگاه‌های شهری، در حوزه سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، نظارت، توسعه اجتماعی و اقتصادی شهرها و... تسری یابد. از طرف دیگر این گزارش برای افزایش اختیارات شوراهای اسلامی شهرها در تعیین بهای خدمات شهری، عوارض شهری و مالیات‌های مشترک پیشنهاد کرده که برخی مواد قانون شوراهای اسلامی اصلاح شود. در زمینه پرداخت‌های بلاعوض دولت به شهرداری هم این گزارش توصیه کرده است که پرداخت‌های انتقالی دولت به شهرداری‌ها در بودجه سالانه کشور به صورت قانونمند و شفاف، تعیین و به مرحله اجرا گذاشته شود و همچنین درخصوص استفاده از بازارهای مالی گفته شده که شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته و مستقل آنها با تصویب شورای اسلامی شهر و موافقت دولت از بازارهای مالی داخلی استقراض کنند.
