تبارشناسی فرماندهی اقتصاد

   منصور بیطرف|

با تشکیل دولت دوازدهم به ریاست حسن روحانی عملا تغییراتی در هیات دولت به وجود آمد. عمده‌ترین تغییرات در سطوح اقتصادی بود. علی طیب‌نیا، وزیر سابق امور اقتصادی جای خود را به معاون گمرکی خود مسعود کرباسیان داد و محمد شریعتمداری جای محمدرضا نعمت‌زاده بر کرسی وزارت صنعت و تجارت تکیه زد. مهم‌تر از همه اینها زمانی بود که وقتی خبر رای اعتماد اکثر وزیران از مجلس به بیرون درز کرد، روحانی طی حکمی محمدآقا نهاوندیان رییس سابق دفتر خود را به معاونت اقتصادی منصوب کرد. پیش از اینها گفته می‌شد که رییس‌جمهور قرار بوده نهاوندیان را برای وزارت امور اقتصادی معرفی کند، اما از آنجا که به او گفته شد احتمال رای‌آوری وی در مجلس کم است؛ او منصرف شد و کرباسیان را معرفی کرد.

احیای معاونت اقتصادی رییس‌جمهوری عملا پس از 24 سال روی داد. در سال 1372 وقتی مرحوم محسن نوربخش در دولت دوم هاشمی‌رفسنجانی نتوانست از مجلس رای اعتماد بیاورد، هاشمی او را به معاونت اقتصادی خود منصوب کرد و پس از چندی محمدخان را برای وزارت به مجلس معرفی کرد. هر چند که دوره معاونت اقتصادی محسن نوربخش کوتاه بود و یک‌سال بیشتر دوام نیاورد و او در شهریور ماه سال 1373 به بانک مرکزی رفت و ریاست کلی آنجا را در دست گرفت اما کیست که نداند او در دو دولت هاشمی، دور اول که در قامت وزیر امور اقتصادی بود و در دور دوم ریاست کلی بانک مرکزی را در دست داشت عملا سیاست اقتصادی دولت را ترسیم می‌کرد. موقعیت وی آنچنان محکم بود که حتی در دولت بعد از هاشمی یعنی دولت خاتمی که ریاست کلی بانک مرکزی را تا پایان عمر خود - فروردین سال 1382 - حفظ کرد با وجود مخالفت‌های حسین نمازی وزیر امور اقتصادی دور اول خاتمی، و طهماسب مظاهری وزیر دور دوم آن دولت، نقطه نظرات او بر سیاست‌های اقتصادی کشور حاکم بود. او در واقع فرمانده تیم اقتصادی دولت بود؛ ‌هم دولت هاشمی و هم دولت خاتمی.

با معرفی محمد نهاوندیان به عنوان معاونت اقتصادی و دیگر اعضای تیم اقتصادی دولت که در حال حاضر شامل: مسعود کرباسیان وزیر امور اقتصادی و دارایی، محمدباقر نوبخت رییس سازمان برنامه و بودجه و ولی‌الله سیف رییس کل بانک مرکزی است این سوال در اذهان کارشناسان شکل گرفت که خط چه کسی بر سیاست‌های اقتصادی کشور حاکم است. به عبارت دیگر فرمانده اقتصادی دولت کیست؟

هر چند که در میان اعضای دولت افرادی هستند که اعتقادی به فرماندهی ندارند و معتقدند که باید گره‌یی از کار کشور گشود. این نگاه، بیش از آنکه از مقام سیاست‌گذاری بیان شود در واقع بیان از موضع اجرایی است و کاری به جایگاهی که هست ندارد. این نگاه به نوبه خود می‌تواند بیشتر از آنکه به خود فرد آسیب بزند – که به موقع خواهد زد – به جایگاهی که دارد ضربه می‌زند.

اما فی‌الواقع باید یک جایگاه در کشور باشد که حرف اول را در مقام سیاست‌گذاری بزند، ‌حال می‌خواهیم اسم آن را فرماندهی اقتصاد بگذاریم یا سیاست‌گذار. به هر حال یک جایگاه باید باشد که نگاه کارشناسان و برنامه‌ریزان را تامین کند و اگر نکرد پاسخگو باشد. این مقام یا جایگاه در کشورهای دیگر وجود دارد، از همین‌رو هر فرد، مسوول در جایگاه خودش هست و باید پاسخگوی امور خودش باشد. برای تبیین این مهم و این سوال که در کشورهای دیگر سیاست‌گذاری اقتصادی چگونه صورت می‌گیرد، یا فرماندهی اقتصاد در دستان کیست، سه کشور مورد بررسی قرار گرفته‌اند، ایالات متحده امریکا، بریتانیا و ژاپن.

ایالات متحده: در ایالات متحده تیم اقتصادی رییس‌جمهور متشکل از وزیر خزانه‌داری، رییس فدرال‌رزرو و مشاوران اقتصادی رییس‌جمهوری است. مسوولیت‌های هر فرد مشخص است. تیم مشاوران اقتصادی عملا به بررسی و تحلیل اوضاع اقتصادی می‌پردازد. این تیم در دوره‌های گذشته همواره متشکل از اقتصاددانان خبره و کارآمد بودند. برای مثال در زمان ریاست‌جمهوری کلینتون، رییس تیم مشاوران اقتصادی جوزف استیگلیتز، برنده نوبل اقتصادی، بود. وظیفه این تیم انتقال نظرات به رییس‌جمهوری است و خود رییس‌جمهور راسا درباره موضوع مورد بحث تصمیم می‌گیرد.

اما نگاهی به مسوولیت‌های وزیر خزانه‌داری و رییس فدرال‌رزرو نشان می‌دهد که چه فردی عملا فرماندهی تیم اقتصادی کشور را در دست دارد.

وزیر خزانه‌داری در واقع همان وزیر امور دارایی است. وطیفه اصلی آن مدیریت کردن درآمدهای دولت است. اما طبق قانون، «ایجاد اقتصادی قوی و خلق فرصت‌های شغلی و اقتصادی» هم از جمله ماموریت‌های این وزارتخانه است. این کار عملا باید با «ارتقای شرایطی که رشد اقتصادی و ثبات اقتصادی» را فراهم کند صورت می‌گیرد. همچنین تقویت منافع ملی آن هم مقابله با تهدیدات و حفاظت از یکپارچگی سیستم مالی و مدیریت منابع مالی دولت و کشور از دیگر وظایف این وزارتخانه است. این وزارتخانه، وظیفه نظارت بر بانک‌های داخلی و نهادهای اعتباری هم دارد.

آن طور که وظایف و ماموریت‌های این وزارتخانه نشان می‌دهد، کار این وزارتخانه بیشتر برنامه‌ریزی است تا سیاست‌گذاری. در واقع برنامه‌ریزی، سازماندهی فعالیت‌هایی است که به یک هدف مطلوب یا مشخص برسد. فرآیند برنامه‌ریزی شامل فرموله کردن استراتژی‌ها و تهیه ابزار‌های مناسبی است که برای رسیدن به این اهداف لازم است. این در حالی است که سیاست‌گذاری یک فرآیند فکری است، فرآیندی که حق انتخاب منطقی را از گزینه‌های موجود به دست می‌دهد. زمانی که فرد به‌دنبال گرفتن تصمیم خوب است باید گزینه‌های منفی و مثبت را سنجش کند و تمام آلترناتیوهای آن را بسنجد. همچنین باید قادر باشد که پیامدهای هر گزینه را به خوبی پیش‌بینی کند و براساس تمام این آیتم‌ها مشخص کند که کدام گزینه برای شرایط مشخص مناسب است.

به عبارت دیگر، وظایف وزارت خزانه‌داری امریکا بیشتر شبیه کارکرد سازمان برنامه و بودجه ایران است، در حالی که اگر نگاهی به وظایف یا ماموریت‌های فدرال‌رزرو بیندازیم متوجه می‌شویم، وظیفه این نهاد بیشتر شبیه به سیاست‌گذاری است. فدرال رزرو با آنکه حدود 124 سال پس از وزارت خزانه داری تاسیس شد، یعنی در سال 1913. اما با توجه به وظایفی که کنگره امریکا برای این نهاد مشخص کرد، ‌خط سیاست‌گذاری را هم برای آن ریخت. کنگره امریکا در همان زمان سه هدف مشخص برای این نهاد در نظر گرفت: حداکثر کردن اشتغال، ثبات قیمت‌ها و متعادل کردن نرخ دراز مدت بهره. در سال 2009، یعنی زمانی که بحران مسکن در امریکا به وجود آمد که نهادهای بسیاری از جمله نهادهای اعتباری «فانی می» و «فردی مک» دچار بحران ورشکستگی شدند، نظارت و تنطیم مقررات بانک‌ها هم بر عهده فدرال رزرو گذاشته شد. همچنین در سال 1997 یک اتفاق مهم دیگری برای فدرال رزرو افتاد که مسوولیت این نهاد را بیشتر کرد. بر اساس قانونی که در این سال به تصویب کنگره رسید، فدرال رزرو نه تنها در مقابل کنگره پاسخگوتر شد بلکه به صراحت «ثبات قیمت‌ها» را به عنوان یک هدف سیاستی ملی برای این نهاد در نظر گرفت.

با توجه به وظایف و ماموریت‌های این دو نهاد، می‌توان این برداشت را کرد که در ایالات متحده امریکا، فدرال رزرو با توجه به سیاست‌هایی که برای آن در نظر گرفته شده عملا، فرماندهی اقتصاد امریکا را بر عهده دارد. لذا بی‌دلیل نیست که انتخاب و انتصاب رییس این نهاد همواره خبر سازتر از انتخاب وزیر خزانه داری بوده است. برای مثال طی دو روز گذشته، دونالد ترامپ اظهار کرده است که برای انتخاب رییس آتی فدرال رزرو شروع به مصاحبه با 4 نفر کرده است. جانت یلن، رییس فعلی فدرال رزرو، در ماه فوریه دوره‌اش به پایان می‌رسد. با آنکه ترامپ پیش از این اظهار کرده بود که قصد تغییر یلن را ندارد اما خبر دو روز پیش عملا رسانه‌ها را حساس کرده است که چه کسی فرمانده آتی اقتصاد امریکا می‌شود و از همین الان شروع به رصد کردن افراد کرده‌اند. همین امر نشان می‌دهد که برای اداره اقتصاد 18هزار میلیارد دلاری امریکا، انتخاب فرماندهی که بتواند آن را مدیریت کند چقدر حساس و مهم است. این اتفاق و این انتخاب درست بر خلاف انتخاب وزیر خزانه داری امریکا است، زیرا در آن کشور رییس فدرال رزرو است که منافع ملی یعنی ثبات قیمت‌ها و معیشت داخلی یعنی حداکثر کردن اشتغال و سرمایه‌گذاری مناسب یعنی متعادل کردن نرخ دراز مدت بهره را باید مد نظر داشته باشد.

بریتانیا: بریتانیا یک نمونه دیگر از تفکیک سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در اقتصاد است. این کشور، که می‌توان آن را نخستین کشوری با اقتصاد لیبرال دانست نمونه تاریخی است که مطالعه آن برای هر درس خوانده اقتصاد، سیاست و فلسفه واجب و ضروری است. بریتانیا را در واقع می‌توان مادر تمامی مکاتب تاریخی دانست. لیبرالیسم از دل این کشور بیرون آمد و سیاست به مفهوم مدرن را این کشور بنیان گذاشت. لذا درک و فهم سیاست‌گذاری اقتصادی در این کشور می‌تواند به فهم مدرن در اداره اقتصادی هر کشوری کمک کند.

در بریتانیا، بر خلاف ایالات متحده، وزیر امورمالی که در واقع عنوان اصلی آن صدراعظم خزانه داری است، موقعیت بسیار مهمی دارد. او دومین فرد پس از نخست وزیر است. جایگاه او آن قدر مهم است که درست در کنار منزل نخست وزیر که در شماره 10 خیابان داونینگ استریت سکونت دارد، اسکان یافته و ساکن شماره 11 این خیابان است.

از وظایف صدر اعظم خزانه داری که نظارت بر هزینه‌های عمومی است، یک وظیفه مهم دیگر هم برای وی در نظر گرفته شده است و آن هدف‌گذاری نرخ تورم است. در اصل بانک انگلستان زمانی می‌تواند نرخ بهره سالانه را تنظیم کند که وزیر اقتصاد نرخ تورم هدف‌گذاری شده را اعلام کند.

در سال 1998 قانونی که اصلاح قانون بانک انگلستان بود ابلاغ شد که براساس آن وزیر اقتصاد قدرت نصب چهار نفر از 9 نفر عضو کمیته سیاست‌گذاری پولی را در دست گرفت. این اعضا را به اصطلاح «اعضای بیرونی» می‌نامند. او همچنین نفوذ بالایی در انتصاب رییس کل بانک انگلستان و قایم مقام او دارد و در خصوص انتصاب آنها باید مورد مشورت قرا گیرد.

اما وظایف بانک انگلستان چیست‌؟ بر اساس قانون بریتانیا، وظیفه این بانک دو چیز است: ثبات قیمت‌ها و تقویت اعتماد به ارزش پول. در واقع وظیفه و ماموریت بانک انگلستان ثبات پولی است که این مهم هم با نرخ بهره‌یی که توسط کمیته سیاست‌گذاری پولی تعیین می‌شود صورت می‌گیرد. با آنکه کمیته سیاست‌گذاری پولی زیر مجموعه بانک انگلستان است اما وزیر اقتصاد یا همان صدراعظم خزانه داری این قدرت را دارد که در شرایط حاد اقتصادی به کمیته دستورات ویژه بدهد.

ژاپن: برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری اقتصادی هم در این کشور با تفکیک وظایف میان وزیر امور اقتصادی و رییس کل بانک آغاز می‌شود.

تاریخ وزارت امور اقتصادی ژاپن را باید به سه دوره تقسیم کرد. دوره اول تا قبل از جنگ جهانی دوم است، دوره دوم از سال 1949 آغاز می‌شود و تا 1990 ادامه می‌یابد و دوره سوم از سال 1990 به اینطرف است. دوره مد نظر ما از سال 1949 به اینطرف است. تا سال 1990، وزیر امور اقتصادی ژاپن پر قدرت‌ترین فرد در این کشور بود. این قدرت هم به دلیل ذخایر ارزی بود که توانسته بود تا آن زمان درست کند- بیش از 800 میلیارد دلار. به همین خاطر ژاپن تا سال 1990، نخستین ذخایر ارزی جهان را دارا بود. از سال 1990 به دلیل بحران‌های اقتصادی که شروع شد و تا سال 1998 ادامه یافت، قدرت وزارت امور اقتصادی این کشور هم به تدریج کاهش یافت و در سال 1998 وزارت امور اقتصادی کنترل بر سیاست‌های پولی را که تا آن زمان دارا بود به آژانس خدمات مالی که مسوولیت نظارت بر بانک‌ها، اوراق دولتی؛ ارز و بخش‌های بیمه‌یی کشور را دارا است، واگذار کرد.

بانک ژاپن هم باید در دو دوره مورد مطالعه قرار بگیرد. یک دوره تا قبل از جنگ جهانی دوم است و دوره بعد از سال 1949 که مورد بازسازی قرار گرفت آغاز می‌شود. مهم‌ترین وظیفه این بانک مدیریت و اعمال سیاست‌های پولی است. در سال 1997 قانون بانک ژاپن بازنگری شد که مهم‌ترین دلیل آن پاسخگو نبودن رییس کل آن در برابر مجلس بود. با توجه به نعاریف نهادی در ژاپن رییس کل بانک ژاپن نفوذ بسیار بالایی بر دولت ژاپن دارد. او با آنکه از طرف قانونگذاران به دولت معرفی می‌شود اما در سیاست‌گذاری مستقل است و مستقل عمل می‌کند.

نگاهی به سه کشور بالا نشان می‌دهد که در این کشورها فرماندهی اقتصادی در جایگاه قرار دارد نه فرد. جایگاه هست که به فرماندهی شان و شخصیت می‌بخشد. نمونه آن در ایالات متحده است. با آنکه در آن کشور اقتصاددان‌های پرقدرتی هستند و در مواقع مناسب مورد مشورت رییس‌جمهوری یا دیگر اعضای دولت قرار می‌گیرند یا حتی مثل استیگلیتز، ‌سمت و مقام می‌گیرند اما فرمانده اقتصادی نیستند. در همان زمانی که استیگلیتز، رییس مشاوران اقتصادی رییس‌جمهور بود، گرین اسپن رییس فدرال رزرو بود و فرماندهی اقتصادی را در دست داشت. او تقریبا 20 سال این پست را داشت و چهار رییس‌جمهور و هفت دولت را پشت سر گذراند.

اما درباره ایران می‌توان گفت که فرماندهی اقتصادی را نه جایگاه بلکه فرد تعیین می‌کند. این فرد می‌تواند یا محسن نوریخش در قامت رییس کل بانک مرکزی باشد یا علی طیب نیا در قامت وزیر امور اقتصادی. فرد است که هر جا می‌رود، فرماندهی اقتصادی را هم با خود می‌برد. یا می‌خواهد رییس دفتر رییس‌جمهور باشد یا معاونت اقتصادی.