چالش‌های استقرار دولت محلی در ایران

سولماز رضایی

دکترای شهرسازی

در کشورهای توسعه‌یافته به جای مدیریت شهری، دولت‌های محل شهرها را اداره می‌کنند. به گفته کارشناسان، مدیریت شهری برای خودش منبع مالی تهیه نمی‌کند و عمدتا تمایل دارد منابع مالی را از دولت مرکزی دریافت کند. این در حالی است که دولت‌های محلی اهداف و منابع را مشخص می‌کنند و سپس تقسیم کاری بین دولت ملی و محلی صورت می‌گیرد.

در کشورما به دلیل نبود تعریفی صحیح و اصولی، تقسیم کاری صحیحی بین دولت‌های محلی و دولت مرکزی وجود نداشته و عملاً چیزی تحت عنوان دولت محلی در کشورمان وجود ندارد.

برای رسیدن به درکی بهتر در این خصوص، نگاهی گذرا خواهیم داشت به مفهوم «دولت‌های محلی». در مفهوم مدرن، دولت محلی نوعی از مدیریت عمومی است که در ساختار مدیریت کشور‌ها، پایین‌ترین سطح آن به شمار می‌آید. به عبارتی دولت محلی، سازمانی اداری برای یک منطقه جغرافیایی کوچک مانند یک شهر، شهرستان یا ایالت است. یک دولت محلی تنها منطقه خاص خود را کنترل می‌کند و نمی‌تواند قوانینی را که بر یک منطقه وسیع‌تر تاثیر می‌گذارد، اجرا کند. اعضای چنین دولتی براساس اراده و آرای شهروندان همان منطقه انتخاب می‌شوند. دولت‌های محلی می‌توانند براساس سیاست‌های کلی دولت مرکزی، قوانینی هماهنگ با قوانین کشور تصویب و اجرا کنند و نیز می‌توانند مالیات‌ها را با توجه به شرایط بومی خود مقرر کنند. همچنین دولت‌های محلی، اختیارات و وظایفی از قبیل ارائه طرح‌های مالی، برنامه‌های استراتژیک شهری، تنظیم سند چشم‌انداز محلی، ارائه خدمات در حوزه‌های بهداشتی، رفاهی، راه‌ها و بسیاری موارد دیگر را برعهده دارند.

تشکیل انواع دولت‌های محلی در طول تاریخ قابل بررسی و تجزیه و تحلیل است. از زمان قرون وسطی، پیش از به وجود آمدن دولت‌ها و حکومت‌های قدرتمند مرکزی، بسیاری از شهرها و مناطق جهان توسط حاکمان محلی و به گونه‌یی مستقل اداره می‌شد. اما به مرور به دلیل استبداد رای و ناکارآمدی، چنین دولت‌هایی به مرور تضعیف و راه برای ایجاد حکومت‌هایی که از پایتخت‌های خود، مناطق تحت سیطره را به صورت متمرکز اداره می‌کردند، هموار شد. صدها سال گذشت تا ناکارآمدی این حکومت‌ها در پاسخ به نیازهای مردم در مناطق مختلف، تمرکز گرایی حکومتی را زیر سوال ببرد و ادبیاتِ دولتی جدیدی بر اساس برنامه‌ریزی‌های محله‌یی و تصمیم‌گیری‌های پایین به بالا شکل بگیرد.

شهرهای بزرگ در سراسر جهان به دلیل شاخصه‌های اجتماعی، اقتصادی و نیز اثر‌گذاری سیاسی خود بر سایر نقاط، بیشتر از هر جای دیگری به دولت‌های محلی و مدیریت‌های شهری و محله‌یی مبتنی بر آن نیاز دارند. چرا که دغدغه‌های بومی و معضلات هر محله پیچیدگی‌های خاص خود و نیز راه‌حل‌های مختص به خود را دارد که شاید پاسخگوی نیازهای منطقه‌یی دیگر نباشد.

دولت‌های محلی ساختارها و الگوهای متفاوتی می‌توانند داشته باشند که الگوهای شهردار – شورا، شورا – مدیر، کمیسیون، نشست شهری باز و نشست نمایندگان شهری از جمله آن است.

دولت‌های محلی که براساس سیاست‌های تمرکززدایی شکل گرفته‌اند به دلیل لزوم پاسخگویی بیشتر به شهروندان خود، سعی در نوآوری برای تولید کالا و ارائه خدمات مطلوب‌تر در سطح منطقه تحت اختیار خود می‌کنند که چنین رویکردی بهره‌وری را در همه ارکان شهری افزایش می‌دهد. همچنین کاهش بروکراسی‌های اداری که هم هزینه دولت مرکزی را کاهش می‌دهد و هم در برنامه‌ریزی‌های منطقه‌یی باعث توجه به امکانات موجود می‌گردد، از دیگر پیامدهای به وجود آمدن دولت‌های محله‌یی کارآمد است. از سویی دیگر دولت‌های محلی بستری برای به وجود آمدن اختیارات انحصاری در دولت مرکزی باقی نمی‌گذارند که در نتیجه فسادهای مالی و رانت‌خواری ناشی از چنین انحصاری، کاهش زیادی می‌یابد.

دولت‌های محلی قبل از انقلاب اسلامی با انجمن بلدیه یا انجمن شهر شناخته می‌شد و پس از انقلاب با ساختاری به نام شوراهای اسلامی شهر که در برهه‌های مختلف تاریخی به دلیل عدم نهادینه شدن فرهنگ دموکراتیک، این ساختارهای تمرکززدا از دوام و پایداری لازم برخوردار نبوده‌اند.

در ایران الگوی شورا – مدیر ساختار دولت‌های محلی را در شهر‌های ایران تشکیل می‌دهند که با توجه به وضع موجود، صرفاً به لحاظ ظاهری می‌توان چنین نامی بر آنها نهاد. قانون شوراهای اسلامی شهرها در سال 1361 مصوب شد که به دلایل مختلفی تا سال 1377 اجرایی نشد و بخش‌هایی از آن مانند انتخاب اعضای شورای شهر از میان منتخبان محله‌یی و منطقه‌یی نیز هرگز به سرانجام نرسید. دلایل مختلفی برای عدم ظهور و بروز جایگاه واقعی دولت‌های محلی در ایران وجود داشته است. دولت‌های محلی مسوولیتی اساسی برای ارائه خدمات و ارتقای زیربناهای شهری داشته ولی هنوز ساز و کاری برای تامین منابع مالی و درآمدی پایدار برای یک برنامه‌ریزی پایدار در اختیار ندارند. چرا که از این لحاظ به میزان قابل توجهی به دولت مرکزی وابسته‌اند و تجربه نشان داده تخصیص این منابع مالی از طرف دولت مرکزی، همواره با چالشِ مقدار منابع تخصیص یافته و تاخیرهای زمانی در پرداخت روبه‌رو بوده است. از طرفی بر اساس قوانین موجود، تفاوتی میان ساختار دولت‌های محلی با وجود تفاوت‌های سرزمینی، جمعیتی و اقتصادی در نقاط مختلف کشور در نظر گرفته نشده و عملاً الگوهای مدیریت شهری یکسانی از طریق روش‌های بخشنامه‌یی از بالا به پایین در تمام کشور پیاده می‌شود که هیچ سنخیتی با نفس وجود دولت‌های محلی ندارد. عدم وجود اختیارات لازم برای تصمیم‌گیری و عدم ضمانت اجرایی مصوبات شوراهای اسلامی شهر‌ها که در اساسنامه این شوراها مشهود است یکی دیگر از آسیب‌های موجود در زمینه عدم تحقق نقش واقعی دولت‌های محلی در ایران است.