نرخ عادله عوارض خروج از کشور
میلاد صادقی پژوهشگر حقوق هوا فضا
«مالیات خروج یا عزیمت» که در کشورهای مختلف و در ادبیات حقوقی با عناوینی چون«مالیات مسافر/ مسافرت هوایی»، «مالیات سفر» و «مالیات سفر خارجی» شناخته می‌شود، مبلغی است که یک شخص به هنگام ترک کشور (عموما در مسافرتهای بین‌المللی) پرداخت میکند.
مانند ترمینولوژی متعدد آن، قواعد حاکم بر نحوه وصول این مالیات نیز یکسان نیست و دست‌کم بر حسب عواملی چون نحوه ایجاد، قلمرو افرادی آن، نوع ترابری، مبنای محاسبه(دوری یا نزدیکی سفر یا فرودگاه مبدا) و نحوه پرداخت(اندراج در بلیت یا پرداخت جداگانه توسط مسافر) مختلف است.
این روزها گفت‌وگوها درباره این نوع مالیات که در لایحه بودجه سال 1397 به «عوارض خروج مسافر از مرزهای کشور» موسوم است، بسیار است. براساس لایحه بودجه سال 97 عوارض خروج از کشور از 75هزار تومان به 220هزار تومان در سفر نخست و 330و 440هزار تومان به ترتیب در سفرهای دوم و سوم افزایش خواهد یافت. از منظر سازمان بین‌المللی هواپیمایی کشوری، مالیات هزینهیی است که برای افزایش درآمدهای ملی یا دولت محلی طراحی شده و عموما تمامی آن برای هواپیمایی کشوری مورد استفاده قرار نمیگیرد. در مقابل شارژ یا بهای خدمت، هزینهیی طراحی شده است که به طور خاص برای وصول هزینههای ارائه تسهیلات و خدمات هواپیمایی کشوری مورد استفاده قرار میگیرد. دلایل زیادی موجود است که عوارض خروج از کشور ماهیتا نه یک شارژ یا بهای خدمت بلکه نوعی مالیات است. تصریح لایحه بودجه به اختصاص بخشی از این عوارض برای توسعه زیرساختها و تاسیسات گردشگری و حمایت از بخش میراث فرهنگی و صنایع دستی و حتی عدم تضمین قانونی مبنی بر بازگشت بخش دیگر عوارض برای توسعه امور هوانوردی همچنین احتمال ترادف معنایی «عوارض دولتی» و «مالیاتها» در نظر قانونگذار که از ماده 8 موافقتنامه چابهار به‌نظر میرسد در زمره برخی از این دلایل هستند.
اما آیا وضع مالیات مسافرت هوایی از نقطه نظر اقتصادی مطلوبیت دارد؟ آیا تمامی کشورها چنین مالیاتی را اخذ میکنند؟ در صورت پاسخ مثبت، آیا نرخ پیشنهادی لایحه بودجه با نرخ سایر کشورها تناسب و تعادل نسبی دارد؟ آیا میزان این مالیات در سایر کشورها با روند صعودی مواجه است یا آنکه کشورها به تدریج به سمت کاهش و حذف این مالیات حرکت میکنند؟ موضع اسناد بین‌المللی در این خصوص از چه قرار است؟
برای پاسخ به این سوالات، موضوع را از جهت دلایل عقلی، نقلی و فرا قانونی مورد توجه قرار میدهیم.
دلایل عقلی
برخی دلایل که مطلوبیت دریافت عوارض خروج از کشور را به دستاویز لزوم مشارکت عمومی در زیرساختهای گردشگری کشور یا کمک به قشر محروم جامعه و ریشه‌کن کردن فقر جدا مورد تردید قرار میدهند به قرار ذیلند:
- اگرچه توجیه مالیات خروج، افزایش درآمدها برای بودجه عمومی کشور است اما شواهدی از کشورهایی چون ایرلند، هلند و دانمارک در دست است که زیان اقتصادی ناشی از مالیات خروج بر کل اقتصاد نسبت به منفعت قابل انتظار و بازگشت از مالیات سنگینی میکند. مالیات بر مسافرت هوایی، مسافران را از مسافرت مایوس میکند، منفعت مصرفکننده را کاهش میدهد، ارتباطات را به عقب میراند و قادر است که توسعه اقتصادی را به تاخیر بیندازد. به همین دلایل کشورهایی چون ایرلند و هلند و دانمارک با شناسایی اثر زیان‌آور چنین مالیاتی آن را لغو کردند. آنان با یک محاسبه دریافتند که ایرلاینها، ارائهکنندگان خدمات همچون بخش فرودگاهی و صنعت توریسم بیش از درآمدهای ایجاد شده به وسیله مالیاتها ضرر میبینند. برای مثال در هلند پیش از آنکه این مالیات وضع شود، دولت تخمین زده بود که از محل این مالیاتها در هر سال حدود 350میلیون یورو درآمد خواهد داشت. اما مطالعات بعدی نشان داد که نه تنها دولت به درآمدی بیش از 267میلیون یورو دست نیافته بلکه فعالان صنعت هوانوردی از زمان تحمیل مالیات مسافرت هوایی تقریبا به میزان 1.2تا 1.3میلیارد یورو زیان دیدهاند. کشور مالت نیز دیگر کشور اروپایی است که در سال 2008 مالیات خروج را لغو میکند و به عنوان نخستین کشور لغو‌کننده مالیات خروج نام میگیرد.
- علاوه بر کشورهایی که مالیات خروج را حذف کردهاند دستهیی دیگر از کشورها به سمت کاهش آن حرکت میکنند. اتریش در زمره این کشورهاست. دولت اتریش ازجمله برای تضمین آینده فرودگاه وین به عنوان سامانه شبکه چند قطبی و ایجاد مشاغل و تقویت اقتصاد، تصمیم گرفته است تا از اول ژانویه 2018 مالیات مسافرت هوایی را به نصف تقلیل دهد. با این طرح جدید، مالیات مذکور به ترتیب برای پروازهای کوتاه، متوسط و طولانی 3.5، 7.5و 17.5یورو خواهد بود.
دلایل نقلی(قانونی، حقوقی)
- کاهش ترافیک هوایی و پروازهای بین‌المللی به عنوان یکی از نتایج منطقی افزایش مالیات خروج از نقطه نظر قانونی محکوم است چراکه اسناد بالادستی همواره بر ضرورت افزایش حجم ترافیک هوایی و رشد حمل و نقل بین‌المللی مسافر تاکید میکنند. برای مثال اگرچه مهلت قانون برنامه پنجم توسعه پایان یافته اما این قانون در ماده 166 خود بر ضرورت تبدیل شدن فرودگاه بین‌المللی امام خمینی(ره) به قطب دوم حمل و نقل مسافری منطقه تاکید میکرد. به‌نظر میرسد که این هدف مهم همچنان پابرجاست. پس هر وسیلهیی(از قبیل افزایش مالیات خروج) که نیل به این هدف را با مانع یا تاخیر روبه‌رو کند آنچنان موجه به نظر نمیرسد یا دست‌کم باید با احتیاط فراوان به کار گرفته شود.
- بیتردید توسعه هواپیمایی کشوری تا میزان بسیار مرهون تلاشهای بی‌وقفه سازمان بین‌المللی هواپیمایی کشوری(ایکائو) است. این سازمان توسعه هوانوردی را تنها از جنبه ایمنی پیش نمیبرد بلکه اقتصاد حمل و نقل را نیز در این مسیر بسیار مهم میبیند. ایکائو سیاستهای خود را درباره مالیات در حوزه حمل و نقل هوایی بین‌المللی در سند 8632 تبیین کرده است. اگرچه این سند در ردیف حقوق نرم(نه سخت) قرار میگیرد اما نمیتوان از حکم ارشادی آن به سادگی گذر کرد چراکه کشورهای مختلف در امور فنی و اقتصادی همواره استعانتهای جامعه بین‌المللی را پذیرا هستند و کمتر به آن پشت میکنند. این سند درباره مالیاتهای فروش و استفاده از حمل و نقل هوایی بین‌المللی مقرر میدارد که «هر دولت متعهد باید تمامی اقسام مالیات بر فروش و استفاده از حمل و نقل هوایی بین‌المللی ازجمله مالیاتهایی که مستقیما روی مسافر وضع میشوند را تا بالاترین درجه ممکنه کاهش دهد و به محض آنکه شرایط اقتصادیاش اجازه دهد، ترتیباتی در جهت حذف آن اتخاذ کند». بدین‌سان مطلوب است که هر گونه اقدام بعدی دولتها درخصوص مالیات خروج در جهت کاهش و در نهایت حذف آن باشد نه افزایش آن.
- اما اصلیترین دلیل قانونی بر لزوم حذف مالیات خروج در ماده 15 پیمان شیکاگو تجلی یافته است که دولت ایران به آن ملحق شده و مفاد آن طبق ماده 9 قانون مدنی ایران در حکم قانون است. بر بنیان بخش آخر ماده 15 پیمان «هیچگونه هزینهها، تحمیلات و عوارض دیگری از طرف هیچ یک از کشورهای متعاهد منحصرا درخصوص حق ترانزیت(عبور) از فراز قلمرو آن کشور یا ورود یا خروج هیچ هواپیمای یک کشور متعاهد یا اشخاص یا اموال در آن وضع نخواهد شد». در نسخه انگلیسی این ماده اگرچه عنوان «مالیات» نیامده اما در نسخه فرانسوی و اسپانیایی پیمان که به اندازه نسخه انگلیسی پیمان اعتبار دارند از دو اصطلاح «taxes» و «impuestos» که به معنی مالیاتند، استفاده شده است. گفتنی است، صرف نظر از دو نسخه فرانسوی و اسپانیایی پیمان از نسخه انگلیسی هم میتوان ممنوعیت دریافت مالیات خروج را استنباط کرد چراکه اصطلاح «هزینه»(fee) اعم از مالیات و غیر آن است. با این حال اگرچه این دریافت در هماهنگی کامل با سایر اسناد ایکائو است اما دلالت مبهم این ماده بر ممنوعیت وضع مالیات خروج سبب شده تا دادگاههای کشورهای اروپایی در تفسیر این بخش به نتایج مغایر و متعارض دست یابند.
- در میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی سازمان ملل متحد مقرر است که هر کس باید برای ترک هر کشوری که شامل کشور خود است، آزاد باشد. بیگمان آزادی در ترک کشور را نباید آزادی در برابر زنجیر دانست چون بدیهی است که دولت نمیتواند آزادی افراد در سفر را ممنوع کند. در عوض آزادی در ترک کشور را باید ازجمله شامل آزادی ترک کشور بدون اثرات بازدارنده دانست.
دلایل فرا قانونی
در مرتبه سوم، نوبت به دلایلی میرسد که نه آنچنان عقلیاند و نه در زمره دلایل نقلی قرار دارند. واقعیت آن است که اگر هم دلایل پیشین قادر به حذف یا نفی مالیات خروج نباشند، این مالیات باید «قیمت عادله» داشته باشد. قیمت یا نرخ عادله اگرچه اصطلاحی حقوقی است و نظام حقوقی ما با آن بیگانه نیست، میتواند آخرین سنگر برای مهار افزایش مالیات خروج باشد. نرخ عادله با آنکه میتواند بر حسب شاخصهای توسعه‌یافتگی کشورها و میزان درآمد اتباع یک کشور متغیر باشد اما نگاهی بر میزان مالیات خروج در کشورهای مختلف نشان از یک نرخ نسبتا هماهنگ و متعادل میدهد. در انگلستان هنگامی که این مالیات در اواخر سده بیستم میلادی وضع شد، میزان آن پایین بود به همین دلیل مخالفت وسیعی با آن صورت نگرفت اما همین که چندین بار افزایش یافت، مشروعیت آن نزد دیوان عالی مورد پرسش قرار گرفت. این مخالفت با افزایش نرخ مالیات چیزی نیست جز ضرورت تعیین آن به قیمت عادله.
