تناقضات برنامه ششم توسعه و قانون بودجه
گروه اقتصادکلان
روز گذشته سازمان برنامه و بودجه کشور از تبیین فرآیند تهیه برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه و اولویت‌های ابلاغی به رییس‌جمهور خبر داد. این خبر در حالی از سوی این دستگاه منتشر شده است که برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه باید سال گذشته تهیه می‌شد و تاخیر در این امر فرآیند اجرای برنامه ششم توسعه را با وقفه همراه کرده است.
نکته جالب توجه دیگر در این رابطه تکالیفی است که با توجه به برنامه ششم توسعه باید در بودجه سالانه مد نظر قرار می‌گرفت که این امر هم با توجه به عدم تهیه برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه اجرایی نشده است.
در این جلسه حمید پورمحمدی معاون امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه همچنین تلاش و همکاری برای تهیه و تنظیم برنامه اجرایی دستگاه‌ها در راستای اجرای ماده ۱۲۱ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه را اولویت نخست سازمان برنامه و بودجه کشور در اردیبهشت ماه عنوان کرد. با این حال مشخص نیست که تهیه برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه تا چه زمانی به طول خواهد انجامید.
البته پورمحمدی بر رعایت جدول زمان‌بندی تهیه، تنظیم و تایید برنامه‌های اجرایی، برگزاری دوره‌های آموزشی در سطح معاونان و کارشناسان امور برای ایجاد آشنایی با شیوه تهیه و تنظیم برنامه‌های اجرایی و اهتمام ویژه روسا و معاونان امور سازمان در راستای تحقق اولویت‌های ابلاغی رییس‌جمهور و احکام توسعه کشور تاکید کرده است. اما باید دید فرآیند تهیه برنامه چقدر زمان خواهد برد و در نهایت خروجی این برنامه چه خواهد بود.
تاخیر در تهیه برنامه اجرایی برنامه ششم
تا به امروز تاخیر در تهیه برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه برخی ملاحظات مربوط به این برنامه در قانون بودجه را تحت تاثیر قرار داده است و بر این اساس، پس از اجرای برنامه ششم هم این احتمال وجود دارد که ناهمخوانی میان برنامه ششم توسعه و بودجه ادامه داشته باشد.
در این رابطه زهرا ذاکری از اعضای تهیه و تدوین گزارش بررسی لایحه بودجه 1397 در مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید: «اینکه تدوین برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه با یک‌سال تاخیر انجام می‌شود، بدان معنی است که تمام احکامی که باید در سال اول محقق می‌شد، محقق نشده است. البته بسیاری از این احکام حاوی نکات مهمی بوده است.»
ذاکری افزود: «عملا دولت باید بودجه امسال را همراه با عملکردش در برنامه ششم توسعه تقدیم می‌کرد. اما این پیوست در بودجه 1397 وجود نداشت.»
وی در خصوص جهش نرخ ارز در ماه‌های اخیر و تاثیر آن در روند اجرای برنامه ششم توسعه توضیح داد: «مسلما بخش‌هایی از برنامه ششم توسعه که با ارز در ارتباط بوده، با افزایش نرخ ارز در ماه‌های اخیر دچار اختلال می‌شود. بنابراین دولت باید برای تامین منابع در این موارد هم فکری کند.»
اختلافات بودجه و برنامه ششم
ذاکری در مورد اختلافاتی که میان لایحه بودجه 1397 و قانون برنامه ششم توسعه وجود دارد، توضیح داد: «در جدول 4 برنامه ششم توسعه منابع و مصارف دولت مشخص شده است. چند نوع منابع تعریف شده است که شامل درآمدهای نفتی، مالیاتی، دارایی‌های سرمایه‌یی و دارایی‌های مالی است. دولت در حال حاضر بیشتر روی دارایی‌های مالی متمرکز شده است. در لایحه بودجه‌یی که دولت برای سال 1397 تقدیم مجلس کرده، بیشتر تمرکز روی دارایی‌های مالی است. ارقام این بخش از سقف چیزی که در برنامه مشخص شده بسیار بیشتر است و دولت سقف برنامه را رعایت نکرده است.»
این کارشناس اقتصادی افزود: «در بخش سایر دارایی‌های مالی که همان اوراق قرضه است، رقم پیشنهادی در لایحه بودجه با آنچه در برنامه ششم توسعه مشخص شده 103درصد متفاوت است. در قانون برنامه ششم توسعه 21هزار میلیارد ریال برای این محل تعیین شده است، اما در لایحه بودجه این رقم 234 هزار میلیارد تومان است.»
مقایسه میان قانون برنامه ششم توسعه و قانون بودجه 1397 تناقضات بیشتری را بین این دو قانون مشخص می‌کند. این اختلافات بیشتر بر این نکته تاکید می‌کند که همراستا نبودن بودجه‌های سالانه با قانون برنامه ششم توسعه چگونه می‌تواند ما را از تحقق اهداف توسعه‌یی دور کند. البته این موضوع برای نخستین‌بار اتفاق نمی‌افتد و همواره میان هدف‌گذاری‌های برنامه‌های توسعه و قوانین بودجه اختلاف چشمگیری وجود دارد.
پیوستگی احکام برنامه ششم و بودجه
مرور 876 حکم قانون برنامه ششم توسعه که در قالب 124 ماده ارائه شده است، حکایت از آن دارد که در 124 حکم قانون برنامه، دولت ملزم به تعیین تکلیف و تامین اعتبار در لوایح بودجه سالانه شده و البته بررسی‌ها نشان می‌دهد در مورد 266 حکم دیگر نیز اگرچه به‌طور مستقیم ذکر آنها در لوایح بودجه سالانه تصریح نشده؛ اما به دلیل داشتن بار مالی یا تاثیر بر درآمدها یا هزینه‌های بخش عمومی، این احکام نیز باید ردپایی در لایحه بودجه سال 1397 داشته باشند. بدین ترتیب از مجموع 876 حکم برنامه 390 حکم آن دارای ملاحظات بودجه‌یی است.
از سوی دیگر یکی از بخش‌های بیست‌گانه برنامه ششم توسعه به اصلاح بودجه و مالیه عمومی پرداخته که اصلی‌ترین ماده در این زمینه بند «الف» ماده (7) قانون برنامه ششم است که در آن دولت را مکلف به ارائه لوایح بودجه سنواتی با رعایت قواعد مالی مندرج در جدول 4 آن برنامه کرده است.
به نظر می‌رسد که قانون بودجه سال 1397 نخستین قانون بودجه مبتنی بر برنامه ششم توسعه محسوب می‌شود و انتظار بر این بود که این بودجه مبتنی بر برنامه ششم توسعه باشد. البته رابطه برنامه و بودجه در کشور ما رابطه قوی نیست و شاید یکی از دلایل آن همواره عدم تقارن تقویم سیاسی و تقویم برنامه‌ریزی کشور باشد.
در مورد برنامه ششم توسعه البته هر چند همان دولتی این برنامه را باید اجرا کند که لایحه آن را به مجلس تقدیم کرده است؛ اما عدم ارائه لایحه کامل از سوی دولت در این خصوص و افزایش مواد برنامه از 35 ماده به 124 ماده در مجلس این احتمال را تقویت کرد که رابطه برنامه و بودجه در برنامه ششم توسعه نیز چندان مستحکم نباشد. حال پس از وقفه‌هایی که در تبیین برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه رخ داده، این احتمال تقویت می‌شود که عملکرد یک‌ساله کشور در سال 1397 همراستا با برنامه ششم توسعه نباشد.
قاعدتا انتظار می‌رود که قوانین بودجه هم مبتنی بر برنامه‌های توسعه باشد و دولت‌های مختلف خود را ملزم به برنامه‌ریزی در چارچوب برنامه‌های توسعه‌یی کنند. حال اما با وجود انحرافات قابل توجهی که میان برنامه ششم توسعه و قانون بودجه وجود دارد باید انتظار داشت که بخشی از اهداف تبیین شده در برنامه ششم از تحقق باز بماند. ضمن اینکه با وجود این انحرافات از برنامه توسعه، هنوز برنامه اجرایی هم تدوین نشده است و به سادگی می‌توان دریافت که با این شرایط در کجای مسیر توسعه ایستاده‌ایم.
