پاشنه آشیل طرح بازآفرینی شهری
گروه راه و شهرسازی|آزاده کاری|
بافت‌های فرسوده جزو مشکلات اساسی به‌خصوص در کلان‌شهرها محسوب می‌شود. در کلان‌شهری مانند تهران که خطر زلزله آن را تهدید می‌کنند و بنا به اظهارات کارشناسان زلزله هر لحظه باید منتظر زلزله 7ریشتری در این کلان‌شهر باشیم قطعا وجود بافت‌های فرسوده می‌تواند میزان آسیب‌های زلزله احتمالی را تا چندین برابر افزایش دهد. شهرداری تهران از سال 84 با تشکیل سازمان نوسازی شهر تهران رسما به نوسازی بافت‌های فرسوده ورود پیدا کرد و کار نوسازی بافت‌های فرسوده در شهر تهران را کلید زد. از سوی دیگر باتوجه به اینکه یکی از اولویت‌های دولت روحانی نیز نوسازی بافت فرسوده عنوان شده بود، وزارت راه و شهرسازی هم نوسازی بافت‌های فرسوده را در دستور کار قرار داد و سال گذشته طرح ملی بازآفرینی شهری را کلید زد. براساس این طرح قرار است با سه روش طرح نوسازی بافت‌های فرسوده انجام شود.
به گزارش تعادل، در روش اول که از آن با عنوان محله‌سازی یاد شده، «اسکان موقت ساکنان» از سوی «توسعه‌گرها» در دستور کار قرار دارد و ۵۰درصد از واحدهای ساخته شده در هر پروژه در قالب «مشارکت در ساخت» یا «معاوضه» به مالکان بافت فرسوده واگذار می‌شود؛ این درحالی است که مابقی واحدها که دراختیار توسعه‌گر قرار خواهد گرفت به عنوان «ظرفیت بالقوه برای نوسازهای بعدی در قالب واحدهای مسکونی مناسب برای اسکان موقت ساکنان واحدهای فرسوده در سایر پروژهها»، مورد استفاده قرار خواهد گرفت.
به‌عبارت دیگر، راهبرد اصلی نوسازی در قالب این روش، راهبرد «معاوضه» است؛ به این معنا که نیمی از واحدهای نوسازی شده به مالکان بافت‌های فرسوده (ساکنان قبلی واحدهای فرسوده) واگذار می‌شود، در این روش همچنین «اصلاح و بازآفرینی تدریجی بافت‌های فرسوده» محور و هدف اصلی نوسازی است.
در روش دوم که محلی‌سازی مرحله‌یی نام دارد، مقیاس هر پروژه نسبت به روش محلی‌سازی بیشتر است؛ یعنی فرآیند تجمیع به‌صورت «بلوک شهری» صورت می‌گیرد که در قالب آن بیش از ۵ پلاک مسکونی برای ساخت هر بلوک جدید با یکدیگر تجمیع می‌شود. در روش محله‌سازی مرحله‌یی، راهبرد «بازتنظیم زمین» مورد تاکید قرار دارد؛ به‌عبارت دیگر عملیات تجمیع بستگی مستقیم به گنجایش زمین و نوسازی در قالب پروژه‌های بلوک‌سازی دارد؛ در این روش همچنین بخشی از قطعات برای تامین سرانه‌های عمومی و باز و همچنین خدمات شهری اختصاص خواهد یافت. اما در روش سوم که محلی‌سازی جایگزین نامگذاری شده، مقیاس پروژهها از دو روش دیگر بزرگ‌تر است و نوسازی به شکل «شهرک‌سازی» انجام خواهد گرفت؛ راهبرد اصلی در اجرای این روش «ساخت محلات جدید در زمین‌های ذخیره دراختیار دولت در همسایگی محلات فرسوده و استقرار جمعیت محله فرسوده در محلات جدید» و سپس «استقرار ساکنان محله فرسوده بعدی در محله نوسازی شده قبلی» است؛ به این معنا که در این روش زمین‌های ذخیره موجود در شهر تهران که تحت مالکیت دولت و شهرداری قرار دارد به عنوان اهرم نوسازی دراختیار فرآیند نوسازی قرار خواهد گرفت. انبوه‌سازی مسکن در بافت‌های فرسوده نیز عمدتا در قالب این روش مصداق پیدا می‌کند.
با وجود طرح ملی بازآفرینی شهری، دو هفته گذشته در جلسه شورای شهر تهران محمود میرلوحی عضو شورا طرحی را جهت بازآفرینی بافت‌های فرسوده ارائه کرد که به دلایل مختلف رای نیاورد و تصویب نشد. این طرح قرار است در کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر مجددا مورد بازنگری قرار گیرد و شورای شهر در آینده نزدیک طرحی را در این خصوص مصوب خواهد کرد. سوالی که پیش می‌آید این است که آیا فعالیت شورای شهر موازی‌کاری با طرح ملی بازآفرینی هست یا خیر. اکبر رحمتی کارشناس مسکن و بافت فرسوده در گفت‌وگو با «تعادل» به این سوال پاسخ داد.
شهرداری‌ها مجری طرح ملی بازآفرینی
رحمتی با بیان اینکه شهرداری به عنوان یک بخش از مدیریت شهری باید در این طرح مشارکت داشته باشد، تصریح کرد: شرکت عمران و بهسازی شهری به عنوان متولی طرح بازآفرینی شهری نقش سیاست‌گذار را دارد و برنامه و راهبردها را تعیین می‌کند، اما اجرای این راهبردها برعهده شهرداری‌هاست. در واقع مجری اصلی این طرح شهرداری‌ها هستند. اکنون 55 دفتر خدمات نوسازی در سطح محله‌های دارای بافت فرسوده شهر تهران، فعالیت می‌کنند.
رحمتی با تاکید بر اینکه سیاست‌های کلان در ستاد ملی بازآفرینی شهری برنامه‌ریزی می‌شود، تصریح کرد: شهرداری تهران نیز عضو این ستاد هست. در سطح استان‌ها نیز ستاد بازآفرینی استان و در سطوح اجرایی نیز ستاد بازآفرینی شهرستان‌ها را داریم اما در پایتخت به شکل جداگانه سازمان نوسازی شهر تهران به‌عنوان دبیرخانه ستاد بازآفرینی استان تهران تعیین شده است. بنابراین اجرای برنامه‌ها براساس سیاست‌هایی است که دولت ارائه کرده است.
وی ادامه داد: البته شهرداری تهران همواره یکسری اختیاراتی داشته و استثناهایی برای شهرداری تهران قایل شده‌اند. شاید دلیل آن وجود منابع گسترده مالی در شهرداری است که می‌تواند در این زمینه برنامه‌های مستقلی را انجام دهد. راه‌اندازی دفاتر خدمات نوسازی بافت‌های فرسوده نیز اقدامی است که شهرداری تهران به شکل داوطلبانه انجام داده و در جهت جذب مشارکت‌های مردمی فعالیت می‌کند. فعالیت این دفاتر از سال 87 شروع شده در حالی که ستاد بازآفرینی از سال 93 فعالیت خود را شروع کرده است.
شکست اکثر طرح‌های بازآفرینی
به گزارش «تعادل»، یکی از انتقادهای وارد به طرح بلوک محله‌یی این است که جلب رضایت همزمان تمام صاحبان پلاک‌های ثبتی عملا ممکن نیست و حتی یک از دلایل عدم رای به طرح محمود میرلوحی در شورای شهر نیز وجود بند مشابه در آن بود که باید صاحبان پلاک‌های فرسوده به تخریب و نوسازی منازلشان رضایت می‌دادند. این یکی از مشکلات مهم است که تاکنون چاره‌یی برای آن اندیشیده نشده و به نظر می‌رسد تسهیلاتی که برای صاحبان این پلاک‌ها درنظر گرفته‌اند آن‌قدر جذاب نبوده که آنها را به این موضوع متمایل کند. شاید بتوان گفت این مشکل به نوعی پاشنه آشیل طرح بازآفرینی شهری محسوب شده و ممکن است در آینده باعث شکست این طرح شود.
رحمتی در این باره با بیان اینکه طرح‌هایی که تاکنون در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد داشته‌ایم، اکثرا شکست خورده‌اند، گفت: نمونه این مورد اتوبان محمدیه است که در محدوده بافت‌های فرسوده ساخته شد اما در جلب مشارکت ساکنان آن محله‌ها نتوانستند موفق باشند. یکی دیگر از طرح‌های شکست خورده در بافت فرسوده طرح بزرگراه نواب است که علاوه بر ایجاد یک معبر شمالی-جنوبی تهران قرار بود محرک توسعه‌یی در سطح آن محلات باشد که نتوانست به اهداف پیش‌بینی شده‌اش برسد. واقعیت این است که طرح‌های بازآفرینی شهری و هر طرح اجرایی که بخواهد در سطح محلات شهری اجرا شود، چنانچه نتواند مشارکت مردمی را به عنوان ساکنان یا مصرف‌کنندگان آن طرح جلب کند، قطعا با شکست مواجه خواهد شد.
وی در پاسخ به اینکه چگونه می‌توان مشارکت مردمی برای حضور در این طرح را جلب کرد، توضیح داد: درخصوص جلب مشارکت مردم و نهادینه‌سازی این موضوع برای صاحبان مستقر در بافت فرسوده ساختاری تعریف شده است که یک بخش آن در سطح وسیع‌تر و ملی توسعه‌گرها هستند و در سطح محلی تسهیل‌گران ایفای نقش می‌کنند. دفاتر خدمات نوسازی بافت‌های فرسوده که درباره آن صحبت کردم نیز در این راستا ایجاد شده‌اند تا محلات را مدیریت کنند و با چانه‌زنی وآگاه کردن مردم آنها را به تجمیع و نوسازی املاکی که دارند تشویق کنند.
این کارشناس مسکن با اشاره به اینکه نوسازی بافت‌های فرسوده شامل دو بخش است، در این باره توضیح داد: بخش اول نوسازی خانه‌های فرسوده و یک بخش دیگر توسعه عرصه‌های عمومی است که ترمیم فضاها و ارائه خدمات پشتیبانی در آن مورد توجه قرار گرفته است. چنانچه در اجرای طرح‌های بازآفرینی جزئیات آن به شکل دقیق مورد توجه قرار گرفته و اجرا شود می‌تواند در جلب مشارکت مردم موفق شود و اعتماد عمومی را در اجرای این طرح‌ها به وجود آورد.
منابع دولتی اهرم اصلی اجرای این طرح
کارشناس شرکت عمران و بهسازی شهری درباره اینکه طرح بازآفرینی شهری می‌تواند موفق شود یا جزو طرح‌های از پیش شکست خورده محسوب می‌شود، اظهار کرد: از آنجا اقتصاد کلان کشور یک اقتصاد دولتی است، به همین میزان اجرای برنامه‌ها در حوزه مدیریت شهری وابسته به منابع کلان دولتی است. تا وقتی حمایت‌های جدی دولتی از حبس بیرون نیاید و به عمل تبدیل نشود این طرح کامل نمی‌شود. همچنین تا زمانی که اعتبارات لازم پیش‌بینی شده که قرار است از طریق مشارکت بخش‌های مختلف از جمله بخش خصوصی، شهرداری و نیز اعتباراتی که قرار است دولت از محل ذخیره صندوق توسعه ملی اختصاص به این طرح اختصاص دهد، تامین نشود نمی‌توان آینده خوبی برای این طرح پیش‌بینی کرد و گفت که با موفقیت اجرا خواهد شد.
وی ادامه داد: برنامه‌های پیش‌بینی شده برای اجرای طرح‌های بازآفرینی شهری مربوط به قبل از تحریم‌های جدید و خروج امریکا از برجام است. در شرایط کنونی اجرای طرح‌های بازآفرینی نیازمند و وابسته به منابع دولتی است و منابع دولتی اهرم اصلی اجرای این طرح‌هاست تا وقتی این منابع تامین نشود چشم‌انداز روشنی در اجرای طرح‌های بازآفرینی وجود ندارد.
بافت‌های فرسوده، سرمایه گریزند
یک سوی این طرح سرمایه‌گذاران یا همان توسعه‌گران قرار دارند اما به گفته بسیاری از کارشناسان به دلیل پایین بودن ارزش افزوده و ناکارآمدی تامین مالی طرح بازآفرینی شهری، سرمایه‌گذاران علاقه چندانی برای ورود به طرح مذکور و سرمایه‌گذاری در آن را ندارند. رحمتی در این باره گفت: واقعیت این است که بافت‌های فرسوده سرمایه گریز هستند و به علت سود پایین بخش خصوصی تمایلی برای ورود به این عرصه ندارد.
وی ادامه داد: در کشورهای دیگر برای تشویق مردم به سرمایه‌گذاری در بافت‌های فرسوده از انتشار اوراق رهنی استفاده کرده‌اند که ما نیز می‌توانیم از تجربه این کشورها استفاده کنیم. اما به‌دلیل ریسک بالایی که انتشار این اوراق دارد یا به دلیل عدم هماهنگی با نظام بانکی، هنوز نتوانسته‌ایم در این عرصه موفق باشیم. تاکنون جذب سرمایه‌گذار در محدوده بافت فرسوده در زمینه محلی‌سازی و بلوک‌سازی در حد یک پلاک یا تجمیع دو یا سه پلاک توسط سازندگان محلی بوده است و خبری از سرمایه‌گذاری کلان یک موسسه یا بانک‌های بزرگ که سرمایه کلانی را برای نوسازی یک محله اختصاص دهند، نیست.
غفلت از عرصه‌های عمومی
این کارشناس ادامه داد: تا به امروز برنامه‌هایی که برای نوسازی بافت فرسوده انجام شده صرفا ساخت مسکن بوده است و عرصه‌های عمومی و تامین خدمات زیرساختارها مورد غفلت قرار گرفته است. نوسازی خانه‌های فرسوده ذاتا ارزش افزوده کمتری به سرمایه‌گذار می‌دهند و در نتیجه سرمایه‌گذاران مسکن ترجیح می‌دهند در مناطقی سرمایه‌گذاری کنند که ارزش افزوده بیشتری برای‌شان داشته باشد. برای مثال در شهر تهران بخش زیادی از بافت‌های فرسوده در محور پایین میدان انقلاب قرار دارد که قیمت‌شان از میانگین قیمتی خرید و فروش مسکن در شهر تهران کمتر است. البته دولت برای تشویق توسعه‌گران به سرمایه‌گذاری در بافت‌های فرسوده تسهیلاتی برای آنها درنظر گرفته که یکی از آنها ارائه تسهیلات ۵۰ میلیون تومانی به‌ازای هر واحد است، از آنجا که توسعه‌گرها برای استفاده از این تسهیلات نیازی به استفاده از یارانه سود وام بانکی ندارند، تسهیلات ۵۰میلیون تومانی ساخت مسکن در بافت‌های فرسوده که طی 4 سال گذشته -از زمان تصویب تاکنون- فاقد کارایی بود، اثر خود را نشان خواهد داد و قابل استفاده خواهد شد. برمبنای برآوردهای صورت گرفته در طرح تامین مسکن در بافت‌های فرسوده شهر تهران، کل هزینه اجرای طرح برای ۵ سال آینده تعریف شده، ۹ هزار و ۶۲۲ میلیارد تومان است که به فراخور تعداد پروژهها و پلاک‌هایی که قرار است نوسازی شوند به پروژه‌های تعریف شده تزریق خواهد شد.
این کارشناس در این باره گفت: چندین سال است که بحث اعطای تسهیلات ساخت مطرح است اما در عمل، حرکت قابل قبولی را از سمت دولت و نظام بانکی ندیدیم. شاید منابع آن هم وجود داشته باشد برای مثال برگشت اقساط مسکن مهر مبالغ قابل توجهی است که هنوز مردم نمی‌دانند این منابع چگونه تخصیص خواهد یافت. متاسفانه دراین دو سال گذشته بیشتر شاهد حرف، دستورالعمل و ابلاغیه‌هایی بوده‌ایم که اجرا نشده است.
شهرک‌سازی در بافت شهری
همان‌گونه که اشاره شد یکی از مراحل بازآفرینی شهری شهرک‌سازی است. رحمتی در این خصوص اظهار کرد: من با واژه شهرک‌سازی مشکل دارم. بحث شهرک‌سازی به این معنی است که باید یک زمین بسیار بزرگ داشته باشیم. اکنون غیر از تعداد محدودی زمین که دراختیار سازمان‌های دولتی و شهرداری قرار دارد که در آنها نمی‌توان شهرک‌سازی انجام داد، زمین مناسب برای این کار وجود ندارد. از سوی دیگر، شهرک‌سازی زمانی معنا می‌دهد که توسعه جدید شهرها مد نظر باشد و به‌دنبال ایجاد عرصه‌های جدید شهری در حاشیه شهر یا خارج از محدوده شهرها باشیم مانند مسکن مهر که در دولت‌های قبل اجرا شد.
این که تحت عنوان بازآفرینی شهری در داخل محدوده شهری، شهرک‌سازی صورت گیرد کمکی به حل مشکل بافت فرسوده نمی‌کند. برای شهرک‌سازی توسعه‌گر ابتدا باید تملک گسترده زمین در بافت‌های فرسوده داشته باشد که هدف بازآفرینی شهری این نیست و بیشتر به‌دنبال مشارکت مردم و سهیم کردن آنها در فرآیند نوسازی است. بنابراین نمی‌توان از این موضوع تحت عنوان شهرک‌سازی یاد کرد.
وی ادامه داد: در مجموع می‌توان گفت تا زمانی که دولت، نظام بانکی، مدیریت شهری و همه دستگاه‌های عضو ستاد ملی که ذی‌مدخلان اصلی بازآفرینی شهری هستند، با هم همراه نباشند کار به خوبی پیش نمی‌رود. همچنین تامین منابع مالی نقش مهمی در اجرای کامل این طرح دارد. اینکه فقط یک سال یک هزینه‌یی برای آن تخصیص دهند دردی را دوا نمی‌کند. بلکه باید یک منبع مالی از محل مشخص و به صورت پایدار برای اجرای آن در نظر گرفته شود.
اجرای طرح ملی بازآفرینی در دو دهه
رحمتی با بیان اینکه اجرای طرح ملی بازآفرینی شهری حدود یک یا دو دهه طول می‌کشد، گفت: 2هزار و 700 محله برای نوسازی شناسایی شده است. رویکرد مدیریت شهری و نیز وزارت راه و شهرسازی بر این است که توسعه محلی مبنای اجرای بازآفرینی شهری قرار گیرد. اگر قرار باشد این 2 هزار و 700 محله در یک بازه زمانی 10 ساله نوسازی شوند، باید مجموعه همکاری دولت، مدیریت شهری و همه 23 دستگاهی که عضو ستاد ملی هستند را داشته باشیم.
وی با بیان اینکه نظام بانکی و بازار سرمایه هم باید با این طرح همراه باشند، تصریح کرد: نوسانات بازار ارز، سکه و طلا به عنوان بازارهای جایگزین در اقتصاد می‌توانند بازار مسکن را تحت تاثیر قرار دهند. بازاری که از سال گذشته وارد فاز رونق شد اما ناگهان با ایجاد نوسانات ارز و سکه مجددا روند رکود را آغاز کرده است. بنابراین عوامل بسیاری باید دست به دست هم بدهند تا طرح ملی بازآفرینی شهری طی دو دهه به ثمر بنشیند.
