ثبات مالی در معرض تهدید صندوق‌ها

گروه اقتصاد کلان|

پژوهشکده پولی و بانکی در یک مطالعه درباره «اثرگذاری مشکلات صندوق‌های بازنشستگی بر ثبات مالی دولت» نشان می‌دهد که در حال حاضر این صندوق‌ها بنا به دلایل مختلف با کسری و شکاف نقدینگی مواجه هستند که در کوتاه‌مدت سرریز آن با فشار بر منابع دولت، در بودجه ظاهر شده است ولی در میان‌مدت با توجه به در‌هم‌تنیدگی شدید این صندوق‌ها با سایر اجزای سیستم مالی از بازار‌های مختلف مالی گرفته تا واسطه‌های مالی، سر‌ریز این مشکلات در زمینه ثبات مالی مشاهده شده و مشکلات این صندوق‌ها می‌تواند به عنوان عامل ریسک سیسستماتیک برای ثبات مالی عمل کند. به عنوان راه‌حلی برای این ریسک، پیشنهاد شده است دو نهاد ناظر در سطح خرد و کلان برای صندوق‌های بازنشستگی به وجود آید که در سطح خرد «شورای عالی بیمه و بازنشستگی» با ورود نمایندگان صندوق‌ها و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در «شورای عالی بیمه» بتواند شروع به کار کند و در سطح کلان با تعریف یک نهاد بالا‌دستی برای این شورا و شوراهای عالی پول و اعتبار، بورس و معماری و شهر‌سازی؛ «شورای عالی سیاست‌گذاری احتیاطی» پا به عرصه وجود بگذارد که مسوول نظارت کلان بر تقریباً تمام اجزای سیستم مالی از جمله صندوق‌های بازنشستگی باشد و با نظارت بر کارکرد این اجزا بتواند از به خطر افتادن ثبات مالی جلوگیری کند.

  چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی

به گزارش «تعادل» پژوهشکده پولی و بانکی در گزارشی پژوهشی به بررسی نقش و اثر‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در ثبات مالی اقتصاد ایران پرداخته است. این گزارش با شناسایی ماهیت شکننده دو صندوق بزرگ بازنشستگی و درهم‌تنیدگی آنها با ساختار مالی کشور آن را هشداری برای ایجاد یک اختلال سیستماتیک می‌داند که ضرورت برنامه‌ریزی برای مهار کردن آن را ایجاد کرده است.

بر اساس این گزارش در بیشتر کشور‌های جهان صندوق‌های بازنشستگی از مهم‌ترین واسطه‌های مالی محسوب شده و به دلیل ویژگی خاص منابعشان که مهم‌ترین آن افق بلند‌مدت جمع‌آوری منابع و البته تعهدات مربوطه در قالب پرداخت مستمری است، تفاوت‌هایی با سایر واسطه‌ها دارند. همین امر سبب شده است که منابع عظیم این صندوق‌ها در بیشتر حوزه‌های مالی و سرمایه‌گذاری از بازار سهام و مستغلات گرفته تا شرکت‌های بیمه و بانک‌ها گسترده باشد و بالطبع هر چالشی در زمینه منابع و مصارف آنها به صورت عاملی برای ریسک سیستماتیک ظاهر شده و خطر بی‌ثباتی مالی در کل نظام مالی را افزایش ‌دهد.

مطالعه صندوق‌های بازنشستگی در اقتصاد ایران در این مقاله نشان می‌دهد که در حال حاضر این صندوق‌ها بنا به دلایل مختلف با کسری و شکاف نقدینگی مواجه هستند که در کوتاه‌مدت سرریز آن با فشار بر منابع دولت، در بودجه ظاهر شده است ولی در میان‌مدت با توجه به در‌هم‌تنیدگی شدید این صندوق‌ها با سایر اجزای سیستم مالی از بازار‌های مختلف مالی گرفته تا واسطه‌های مالی، سر‌ریز این مشکلات در زمینه ثبات مالی مشاهده شده و مشکلات این صندوق‌ها می‌تواند به عنوان عامل ریسک سیسستماتیک برای ثبات مالی عمل کند.

با بررسی نظام بازنشستگی کشور مشاهده می‌شود که در حال حاضر 4 صندوق بزرگ و حدود 14 صندوق نسبتا کوچک در نظام بازنشستگی کشور فعال هستند که در این بین سازمان تامین اجتماعی با نزدیک به 14 میلیون نفر بیمه شده اصلی و 3 میلیون نفر مستمری بگیر اصلی بزرکترین صندوق بازنشستگی کشور در سال 95 بوده و صندوق بازنشستگی کشوری با بیش از یک میلیون و 200 هزار نفر بیمه شده اصلی و بیش از یک میلیون و 300 هزار نفر مستمری بگیر اصلی قدیمی‌ترین صندوق به شمار می‌رود که در حال حاضر تعدا مستمری بگیران آن از تعداد کسورپردازان آن پیشی گرفته است. یکی از شاخص‌های مهمی که برای ارزیابی وضعیت مالی و نیز چشم‌انداز کوتاه و میان مدت صندوق‌های بازنشستگی مورد توجه می‌گیرد، نسبت یا ضریب پشتیبانی است. این شاخص نسبت تعداد افرادی که حق بیمه می‌پردازند به تعداد افرادی است که از تامین اجتماعی یا صندوق‌ها مستمری می‌گیرند. نکته هشدار‌دهنده این است که در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی با نسبت پشتیبانی حدود 4.5 و صندوق بازنشستگی کشوری با نسبت پشتیبانی کمتر از یک از نظر نقدینگی در کوتاه‌مدت دچار بحران هستند. این نسبت در بین سایر صندوق‌های بازنشستگی همچون صندوق فولاد، صنعت نفت، بانک‌ها، صداوسیما نیز چندان بهتر نبوده و حول و حوش عدد یک است. در حال حاضر با توجه به حق بیمه پرداختی، نسبت پشتیبانی باید بالاتر از 6 باشد تا بتوان نقدینگی لازم برای جوابگویی به مستمری بگیران را فراهم آورد.

گزارش حاضر معتقد است که در مورد مخاطراتی که کسری بودجه شدید و احتمالا ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی می‌توانند برای کشور ایجاد کنند دامنه وسیعی از حوادث از افت رفاه اجتماعی و ناآرامی‌های مرتبط گرفته تا فشار بر بودجه عمرانی و جاری دولت و از آن طریق وارد شدن اقتصاد به رکود ذکر می‌شود ولی به نظر می‌رسد آنچه در میان مدت مشکل معنی داری خواهد بود بی‌ثباتی مالی ناشی از کارکرد نامناسب این صندوق‌ها است که در این مقاله به خطری که می‌تواند از ناحیه این صندوق‌ها برای ثبات مالی اقتصاد به وجود آید و ارایه راه‌حلی برای این معضل پرداخته شده است.به عنوان راه‌حلی برای این ریسک، پیشنهاد شده دو نهاد ناظر در سطح خرد و کلان برای صندوق‌های بازنشستگی به وجود‌اید که در سطح خرد «شورای عالی بیمه و بازنشستگی» با ورود نمایندگان صندوق‌ها و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در «شورای عالی بیمه» می‌تواند شروع به کار کند و در سطح کلان با تعریف یک نهاد بالا‌دستی برای این شورا و شوراهای عالی پول و اعتبار، بورس و معماری و شهر‌سازی؛ «شورای عالی سیاست‌گذاری احتیاطی» پا به عرصه وجود بگذارد که مسوول نظارت کلان بر تقریباً تمام اجزای سیستم مالی از جمله صندوق‌های بازنشستگی باشد و با نظارت بر کارکرد این اجزا بتواند از به خطر افتادن ثبات مالی جلوگیری کنند.

صندوق‌های بازنشستگی کشور و مسائل مبتلا‌به آنها در حال حاضر تبدیل به یکی از معضلات اصلی کشور شده است بطوری که میزان شکاف نقدینگی در این صندوق‌ها در سال‌های اخیر از کل رقم تحقق‌یافته برای بودجه عمرانی فراتر رفته و انتظار می‌رود با توجه به تغییر ساختار جمعیتی و نیز رکود اقتصادی فعلی و محدود شدن جمعیت شاغل و به تبع آن کاهش تعداد کسور‌پردازان به صندوق‌ها، ارایه راه‌حلی آنی برای این معضل چندان امکان‌پذیر نباشد.

بررسی اندازه، در‌هم‌تنیدگی با سیستم مالی و قابلیت جایگزینی در صورت ورشکستگی احتمالی نشان می‌دهد که صندوق‌های بازنشستگی ایران به خصوص دو صندوق بازنشستگی کشور و تأمین اجتماعی آن‌چنان بزرگ هستند که عملاً «بسیار بزرگ برای ورشکستگی» بوده و امکان جایگزینی آنها در صورت ورشکستگی وجود نداشته و به این ترتیب به ناچار برای جبران کسری نقدینگی خود مجبور به استفاده از منابع دولت در کوتاه‌مدت خواهند بود. به عبارت دیگر، در کوتاه‌مدت سر‌ریز اثرات مشکلات صندوق‌های بازنشستگی در بودجه دولت مشهود خواهد بود (چنان‌چه در حال حاضر نیز این امر مشهود است) .بر اساس محاسبات این گزارش دولت معادل رقمی بیش از 50 درصد بودجه عمرانی کل کشور را به این صندوق برای پرداختن مستمری بگیرانه وابسته به آن کمک کرده است.یکی دیگر از معیارهای بررسی میزان بزرگی صندوق‌ها نسبت مستری بگیران به تولید ناخالص داخلی است. این نسبت در طی زمان برای دو صندوق بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی رو به افزایش نهاده است بطوری که از رقم 1.6 سال 1381 به 4.1 درصد در سال 94 رسیده است. نسبت سهم مستمری بگیران به بودجه کشور نیز در این مدت از 7.9 درصد به 27.4 درصد رسیده است. بنابراین بر اساس این گزارش انتظار می‌رود در صورتی که منابع جاری صندوق‌ها کفاف مستمری‌های پرداختی آنها را ندهد، فشار سنگینی بر اقتصاد به خصوص بودجه دولت وارد شود.ولی انتظار بر این است که در میان‌مدت به دلیل در‌هم‌تنیدگی شدید این صندوق‌ها با سایر اجزای سیستم مالی و مالکیت این صندوق‌ها بر طیف وسیعی از شرکت‌های سرمایه‌گذاری، بانک‌ها، شرکت‌های بیمه، کارگزاری‌ها و ... و در نتیجه حضور پر‌رنگ آنها در تمام بازار‌های مالی، هر نوع بی‌ثباتی در این صندوق‌ها به شکل ریسکی سیستماتیک در آمده و در کل سیستم مالی پخش شده و موجبات بی‌ثباتی در آن را فراهم ‌آورد. بنا‌بر‌این سر‌ریز مشکلات صندوق‌های بازنشستگی در میان‌مدت به بازار‌های مالی بوده و ممکن است خود را به شکل بی‌ثباتی مالی نشان دهد.

  ایجاد دو نهاد ناظر

راه‌حلی که در اقتصاد برای این معضل پیشنهاد می‌شود اعمال نظارت در سطح خرد و کلان بر صندوق‌های بازنشستگی است که در نظارت خرد یک مقام ناظر اختصاصی یا نیمه- یکپارچه (ناظر صندوق‌های بازنشستگی و بیمه) بر عملکرد صندوق‌ها از صدور مجوز گرفته تا شفافیت در گزارش‌دهی مالی و اجرای بخشنامه‌ها و... نظارت می‌کند. در سطح کلان نیز ناظری وجود دارد که به صندوق بازنشستگی به شکل جزئی از یک سیستم به‌هم‌پیوسته مالی نگاه می‌کند و قوانین و الزاماتی را که برای عملکرد صندوق‌ها در زمینه‌های مختلف فعالیت و سرمایه‌گذاری و حضور در بازارهای مالی گوناگون لازم است، از دریچه حفظ ثبات در سیستم مالی وضع می‌کند.

در ایران در خصوص صندوق‌های بازنشستگی، مقام ناظر چه در سطح خرد و چه در سطح کلان وجود ندارد و با وجود آنکه چنین ناظری در سطح خرد در طرحی از سوی مجلس پیشنهاد شده است، هنوز به قانون تبدیل نشده و در حال بررسی است. بنا‌بر‌این، در این مقاله با توجه به ساختار‌های موجود در کشور پیشنهاد شده است که ابتدا با توجه به وجود شورای عالی بیمه و همپوشانی و رابطه تنگاتنگی که برخی از صندوق‌ها از جمله سازمان تأمین اجتماعی با بیمه‌ها دارند در ابتدا با انجام اصلاحاتی در این شورا، شورایی تحت عنوان «شورای عالی بیمه و بازنشستگی» با حضور نمایندگان صندوق‌های بازنشستگی و نیز وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (به عنوان متولی اصلی صندوق‌های بازنشستگی) ایجاد شده و به عنوان مسوول نظارت خرد بر صندوق‌های بازنشستگی عمل نماید. سپس، در سطح کلان با تعریف یک نهاد بالا‌دستی برای این شورا و شوراهای عالی پول و اعتبار، بورس و معماری و شهر‌سازی؛ شورای عالی سیاست‌گذاری احتیاطی پا به عرصه وجود بگذارد که مسوول نظارت کلان بر تقریباً تمام اجزای سیستم مالی از جمله صندوق‌های بازنشستگی باشد و با نظارت بر کارکرد این اجزا بتواند از به خطر افتادن ثبات مالی در کل سیستم مالی کشور جلوگیری کند.