بودجه سال آینده انقباضی‌ترین بودجه دولت
گروه اقتصاد کلان|
مطابق بخشنامه بودجه سال 1398 کل کشور که روز‌گذشته از سوی رییس‌جمهور به تمامی دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد، واگذاری تصدی‌گری‌های دولت، واقعی‌سازی درآمد شرکت‌های دولتی که به گونه‌ای همان آزادسازی قیمت کالاهای عمومی است، در دستور برنامه‌های دولت در سال آینده خواهد بود. نکته دیگر در این بخشنامه ممنوعیت ایجاد سرمایه‌گذاری جدید دولتی در سال 98 است که به دلیل تمرکز بر تامین اعتبار طرح‌های نیمه تمام اعمال شده است. در این بخشنامه همچنین گفته شده که دولت در سال ۱۳۹۸ برای پیشبرد امور اقتصادی با دشواری‌هایی از جمله تامین ارز مورد نیاز کشور به ویژه فراهم کردن ارز برای تامین کالاهای اساسی، دارو، تجهیزات پزشکی، نهاده‌های کشاورزی و دامی، تامین معیشت برای اقشار کم‌درآمد جامعه، حمایت از تولید و حفظ اشتغال روبه‌رو است.
تبیین شرایط اقتصاد کلان
به گزارش «تعادل» بخشنامه بودجه سال 1398 کل کشور از سوی رییس‌جمهور به تمامی دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد و طبق آن نهادهای دولتی باید بر اساس سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های کلی بخشنامه برنامه مالی خود را تنظیم و تسلیم مدیریت مرکزی بودجه‌ریزی کشور یعنی سازمان برنامه و بودجه کنند. این بخشنامه حاوی دو بخش اصلی است که بخش اول آن به مرور شرایط اقتصاد کلان کشور در دو دوره ریاست‌جمهوری کنونی پرداخته و در بخش دوم آن به جهت‌گیری‌های اقتصاد کلان و رسالت اصلی بودجه 98 اشاره شده است. بخشنامه بودجه سال آینده در این بخش ابتدا به مقایسه شاخص‌های اقتصادی کشور در دو سال 91 و 96 پرداخته و بهبود آن را حاصل تلاش‌های مستمر دولت در تنش زدایی بین‌المللی و برقراری قرارداد برجام دانسته است، اما در ادامه برای توصیف شرایط سال 97 نوشته است: با این حال با وجود تلاش‌های دولت، معضلات و چالش‌های بنیادین و تاریخی اقتصاد ایران که ریشه در مسائل ساختاری کشور دارند، پایداری دستاوردهای اقتصادی دولت در مواجهه با تکانه‌های بین‌المللی را به خطر انداخته‌اند. در یک مرور کلی، وضعیت شبکه بانکی، تورم نهفته، تنگنای بودجه‌ای دولت و شرایط بازار کار اقتصاد ایران را تحت تاثیر قرار داده است.
مسائل ساختاری عامل تلاطمات
در این زمینه لازم است گفته شود که بخشنامه با اینکه به درستی مسائل ساختاری و تاریخی کشور را عامل بروز تلاطمات بازار در سال جاری دانسته است اما گفته می‌شود که این مسائل ساختاری ریشه در سیاست‌های اقتصادی دولت‌های بعد از جنگ تحمیلی داشته و دولت‌های یازدهم و دوازدهم نه میراث‌دار بلکه ادامه‌دهنده آن بوده است. در واقع رویکرد این دولت‌ها از نظر تئوریکی هیچ تفاوتی با یکدیگر نداشته است و شاهد این مدعا در خود متن بخشنامه در جایی که مساله رشد نقدینگی را به رقابت ناسالم بانک‌ها مرتبط می‌داند، وجود دارد. «تنگنای اعتباری که حاصل تخریب مستمر سلامت شبکه بانکی است سبب شد در سال‌های اخیر بانک‌ها برای بهبود جریان نقد به رقابت برای جذب سپرده بپردازند. در نتیجه، نرخ سود سپرده بسیار بالاتر از نرخ تورم قرار گرفت و به عدم جذابیت سرمایه‌گذاری در بخش حقیقی و کاهش سرعت گردش پول انجامید. رشد نقدینگی با تورم همراه نشد و افزایش بالقوه سطح عمومی قیمت‌ها که در این سال‌ها متوقف مانده بود در قالب تورم نهفته قابل ملاحظه‌ای به آینده منتقل شد. همزمان با مشکلات برآمده از ناترازی‌های شبکه بانکی، بازار ارز نیز با ناترازی‌هایی مواجه شد. نرخ ارز با روی کار آمدن دولت یازدهم و به ثمر رسیدن برجام، طی ۵ سال گذشته روند باثباتی داشت.» نکته با اهمیت این است که در جایی از بخشنامه یکی از عوامل اصلی نوسانات ارزی کشور، «کشمکش‌های داخلی» عنوان شده است؛ موضوعی که تاکنون از منابع رسمی کشور به آن اشاره‌ای نشده است. «تحولات منطقه، محدودیت‌های مبادلاتی ارز، خروج امریکا از برجام و انتظار شروع مجدد تحریم‌ها از سوی این کشور و کشمکش‌های داخلی، بازار ارز را وارد دوره جدیدی کرد و انتظارات را به سمت افزایش نرخ ارز سوق داد. در نتیجه، انگیزه افراد در جهت تبدیل سپرده‌ها به دارایی‌هایی مانند ارز، طلا و سکه شکل گرفت و به دنبال افزایش نرخ ارز و سرعت گردش پول تورم زیاد شد.»
نگرانی از افزایش نرخ بیکاری در سال آینده
در ادامه بخشنامه درباره وضعیت بودجه و سیاست‌های مالی دولت به توسعه اندک ابزارهای درآمدی دولت و افزایش مستمر هزینه‌های جاری (با سهم ۸۰ درصدی هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر) که سبب کوچک شدن فضای سیاست‌گذاری مالی در بودجه شده اشاره شده و اضافه کرده: «از سوی دیگر، بازار کار همچنان با عدم تعادل مواجه است؛ بطوری که با وجود بالا بودن اشتغال ایجاد شده طی ۵ سال گذشته، افزایش نرخ مشارکت سبب بالا ماندن نرخ بیکاری شده است. این نرخ ممکن است در سال ۱۳۹۸ افزایش یابد و با از دست رفتن هر شغل، معیشت حدود ۴ نفر تحت تاثیر قرار می‌گیرد.»
به همین منظور گفته شده دولت در سال ۱۳۹۸ برای پیشبرد امور اقتصادی با دشواری‌هایی از جمله تامین ارز مورد نیاز کشور به ویژه فراهم کردن ارز برای تامین کالاهای اساسی، دارو، تجهیزات پزشکی، نهاده‌های کشاورزی و دامی، تامین معیشت برای اقشار کم‌درآمد جامعه، حمایت از تولید و حفظ اشتغال، تامین سلامت و امنیت غذایی مردم، فراهم کردن دسترسی پایدار به آب و برق و چگونگی برقراری ارتباط با نظام مالی دنیا و همچنین ایجاد تعامل مناسب با گروه ویژه اقدام مالی روبه‌رو است. بر این اساس گفته شده دولت و دستگاه‌های اجرایی باید با درنظر گرفتن چالش‌های ساختاری اقتصاد و پیامدهای تحریم‌های جدید، بودجه سال ۱۳۹۸ را به نحوی تنظیم کنند که تهدیدهای پیش رو را به فرصتی جهت اصلاح مشکلات ساختاری افزایش تاب آوری اقتصاد ایران و دستیابی به اهداف اقتصاد مقاومتی تبدیل کنند. بنابراین، از مهم‌ترین اهداف بودجه در سال ۱۳۹۸ مقابله فعالانه با تحریم‌ها است به گونه‌ای که از تولید و اشتغال صیانت، بیکاری و تورم مهار و وابستگی بودجه به نفت قاعده پذیر و به تدریج قطع شود.
جهت‌گیری‌های اقتصاد کلان
در قسمت دوم این بخشنامه که به رسالت بودجه دولت در سال ۱۳۹۸ پرداخته است گفته شده که این بودجه باید نقش موثری در ایجاد و حفظ ثبات اقتصادی کشور، مقابله فعالانه با تحریم‌ها، مهار تورم، صیانت از تولید و اشتغال، تامین معیشت مردم و کاهش فقر و تخفیف پیامدهای چالش‌های اقتصادی مذکور با وجود کاهش درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام داشته باشد. طراحان این بخشنامه در ادامه دستیابی به اهداف مذکور را در گرو بهبود ثبات اقتصاد کلان و فضای کسب و کار دانسته و نوشته‌اند: این امر با ارتقای سرمایه اجتماعی و سیاست‌های ارتباطی با مردم، استفاده از فرصت تحریم برای قاعده مند کردن رابطه بودجه و نفت، استمرار سیاست‌های ارزی حافظ منابع ارزی. به‌کارگیری سیاست‌های مالی و پولی مهار‌کننده رکود و تورم، اصلاح رابطه دولت با بانک‌ها، تقویت بازار سرمایه به عنوان ابزار تامین مالی و موثر در مهار رشد نقدینگی، افزایش درآمدهای پایدار دولت و اهرم کردن آنها به عنوان محرک اقتصادی تمرکز بر حوزه‌های پیشران تولید، انضباط مالی و حذف هزینه‌های غیرضرور دولت، اصلاح نظام یارانه‌ای و قیمت‌گذاری، اصلاح نظام تعرفه‌ای و مالیاتی، شناسایی و عملیاتی کردن راهکارهای افزایش منابع عمومی متناسب با شرایط خاص سال ۱۳۹۸ امکان‌پذیر است.
بر اساس این بخشنامه دسترسی به اهداف فوق تنها با استفاده از توان حداکثری بخش غیردولتی (اعم از خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی) با واگذاری تصدی‌گری‌های دولت، مولدسازی دارایی‌های دولتی، اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و عملیاتی کردن قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ میسر می‌شود.
به گفته کارشناسان خصوصی‌سازی و اصرار دولت به ادامه این برنامه همان مشکلاتی را به وجود آورده که بانک‌های خصوصی در حوزه پولی به بار آورده‌اند. تسریع در سیاست‌های بازار آزادی مانند خصوصی‌سازی اموال عمومی و پولی کردن خدمات رفاهی مانند سلامت و آموزش، مقررات زدایی و آزادسازی قیمت‌ها سیاست‌هایی هستند که مشکلات ساختاری کنونی را به وجود آورده‌اند که تاکید این بخشنامه بر لزوم گسترش آن نشانه‌هایی از افراط در این سیاست‌ها در سال آینده خواهد بود.
6 سیاست بودجه‌ای سال 98
در ادامه بخشنامه جهت‌گیری‌ها و سیاست‌های اصلی دولت در بودجه 98 را به اجمال توضیح داده است. این جهت‌گیری‌ها بطور کلی در 6 اقدام خلاصه می‌شود:
«تجهیز منابع عمومی غیرنفتی» که ذیل آن قرار است با گسترش پایه‌های و پوشش مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی، ایجاد پایگاه مودیان مالیاتی و تشویق خوداظهاری، شفاف‌سازی مبادلات اقتصادی با استفاده از سامانه‌های صندوق فروش توسط اصناف و صاحبان مشاغل و جایگزینی سیاست اعتبار مالیاتی با نرخ صفر به جای معافیت مالیاتی قانونی و ثبت معافیت‌های مذکور به صورت جمعی – خرجی سهم درآمدهای مالیاتی از منابع بودجه افزایش یابد.
گفته شده که باید بخش قابل توجهی از فرار مالیاتی با استفاده از تکمیل پایگاه‌های داده‌های اقتصادی (فعال‌سازی ظرفیت ماده ۱۶۹مکرر قانون مالیات‌های مستقیم) جلوگیری شود. در ذیل این موضوع یکی از نکات مهم اشاره به ساماندهی درآمدهای اختصاصی و درآمد-هزینه در دستگاه‌های اجرایی است که تاکید زیادی بر واقعی‌سازی درآمد و تداوم ساماندهی و یکسان‌سازی خدمات رفاهی دستگاه‌های اجرایی شده است. از دیگر اقدامات دولت برای افزایش درآمدها واگذاری و مولدسازی اموال و املاک مازاد دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، ساماندهی کسری صندوق‌های بازنشستگی و شناسایی دارایی‌ها و ثروت‌های آنها، استفاده موثر از اوراق مالی با توجه به قاعده پایداری بدهی‌ها (کاهش بار منفی انتشار اوراق مالی و استقرار نظام انگیزشی درآمد - هزینه استانی است.
بحث بعدی اهتمام به انضباط مالی در بودجه و اصلاح نظام اداری در جهت افزایش کارایی و منطقی کردن اندازه دولت است که ذیل آن احکامی مانند صرفه جویی در اعتبارات هزینه‌ای با حذف عملیات موازی در درون دستگاه و بین دستگاه‌ها، عدم ایجاد واحدهای سازمانی و غیر عملیاتی، احصاء و واگذاری وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری دستگاه‌های اجرایی در جهت اجرای درست سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، بهینه‌سازی و چابک‌سازی دولت و افزایش کمیت و کیفیت ارایه خدمات عمومی مورد توجه قرار گرفته است. در بخش ساماندهی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای گفته شده که در سال ۱۳۹۸، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید ممنوع است و تأمین اعتبار طرح‌های نیمه تمام با پیشرفت فیزیکی بالا (قابل بهره‌برداری در سال ۱۳۹۸) براساس اثرگذاری آنها در تحقق رشد اقتصادی، اشتغال و رعایت مسائل زیست محیطی و تحقق پروژه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصادمقاومتی، اولویت‌گذاری شوند. به علاوه، استفاده تلفیقی از منابع دولت، منابع بانکی، بازار سرمایه و بخش خصوصی به همراه استفاده از سرمایه‌گذاری و روش‌های تأمین مالی خارجی برای تکمیل، بهره‌برداری و واگذاری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای مورد توجه قرار گیرد.
«توانمندسازی و افزایش بهره وری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» یکی دیگر از جهت‌گیری‌های بودجه‌ای دولت خواهد بود که در آن مجامع عمومی مکلف شده‌اند نسبت به تصویب، استقرار و اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اقدام کنند، سیستم حسابداری تعهدی مبتنی بر بهای تمام شده استقرار و بهبود پیدا کند و بودجه پیشنهادی با توجه به شاخص‌های ارزیابی عملکرد به صورت هدفمند و نتیجه‌گرا و منطبق بر اهداف کمی بر مبنای برنامه و فعالیت در حیطه وظایف و فعالیت‌های مندرج در اساسنامه ارایه شود. همچنین به قیمت کالاهای ارایه شده متناسب با قیمت تمام شده به منظور افزایش بهره‌وری با تاکید بر نرخ‌گذاری پلکانی جهت جلوگیری از ایجاد فشار هزینه‌ای بر اقشار کم مصرف، اصلاح شود.
در ادامه بخشنامه توضیحاتی نیز درباره بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد داده شده و تمامی دستگاه‌ها را موظف به استقرار این نوع بودجه‌ریزی کرده است. اما در زمینه جهت‌گیری نهایی بودجه 98 که در آن به همگرایی و هم‌افزایی کلیه اقدامات و ظرفیت‌های کشور در ارایه کالاها و خدامات عمومی توجه شده، نوشته: دستگاه‌های اجرایی و ملی و استانی موظفند به منظور نظارت دقیق و موثر بر تحقق اهداف برنامه‌های توسعه تمهیدات لازم را برای ارایه به موقع گزارش عملکرد مورد نظر سازمان برنامه و بودجه اندیشیده و گزارش‌های خود را به این سازمان ارسال کنند. همچنین دستوراتی در زمینه رعایت خط مشی‌های بخشنامه و ارایه پیشنهادهای بودجه ارایه شده است.
