سه راهکار برای رفع ایرادات قانون ایجاد مناطق جدید تجاری

گروه تجارت|

لایحه «ایجاد 8 منطقه آزاد تجاری - صنعتی و اصلاح محدوده سه منطقه آزاد تجاری- صنعتی و ایجاد مناطق ویژه اقتصاد» در تاریخ 23 تیرماه سال 95 اعلام وصول شد و با اصلاحاتی در نشست علنی یازدهم شهریورماه امسال مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. پس از تصویب این قانون در صحن علنی مجلس، با ایراداتی از سوی شورای نگهبان قانون اساسی مواجه شد.همچنین هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام در مقام بررسی مغایرت و عدم انطباق مصوبه مزبور با سیاست‌های کلی، مفاد مصوبه حاضر را مغایر برخی از بندهای سیاست‌های کلی نظام در حوزه‌های مختلف شناخت. در همین راستا، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی ضمن بررسی ایرادات شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام به قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی، پیشنهاداتی برای اصلاح قانون ارایه داد.

   بررسی ایرادات شورای نگهبان

از جمله مسائلی که ناظر به مصوبه حاضر وجود داشته و همین موضوع نیز محل ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است، حجم گسترده تغییراتی است که مصوبه مجلس نسبت به لایحه دولت داشته است. با این توضیح که بر‌اساس لایحه پیشنهادی دولت صرفا ایجاد ۸ منطقه آزاد تجاری-صنعتی و ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی پیش‌بینی شده بود، لکن بر اساس مصوبه مجلس اولا حوزه مناطق آزاد تجاری- صنعتی به موجب اصلاحات مجلس گسترش پیدا کرده است. دوم؛ ایجاد ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی به ۱۰۳ منطقه افزایش یافته وسوم اینکه احکام متعددی ناظر به مناطق جدید آزاد و ویژه اقتصادی پیش‌بینی شد. بنابراین با توجه به دامنه اصلاحات مجلس، ساختار لایحه دولت دچار دگرگونی شده است و در نتیجه مصوبه مزبور از سوی شورای نگهبان مغایر اصل ۷۴ قانون اساسی شناخته شد؛ چراکه مطابق اصل مزبور، صلاحیت تدوین «لایحه» به دولت سپرده شده و تغییرات ساختاری در لایحه دولت مغایر صلاحیت دولت در این رابطه تلقی می‌شود. شایان ذکر است شورای نگهبان در موارد متعددی چنین ایرادی را نسبت به برخی مصوبات مجلس وارد کرده است. با عنایت به توضیحات فوق، برخی ایرادهای ذکر شده، سازوکار ذیل قابل ملاحظه است: اول اینکه بخش قابل توجهی از اضافات و الحاقات مجلس به لایحه مزبور حذف گردد به نحوی که تغییرات و اصلاحات مجلس نسبت به لایحه قابل ملاحظه نبوده و به عنوان اصلاح لایحه تلقی شود. (و نه تغییر اساسی آن) دوم اینکه آن اضافات و الحاقات مجلس به لایحه دولت به عنوان طرحی مجزا مطابق تشریفات قانونی در دستور کار مجلس قرار گیرد. سوم اینکه دولت می‌تواند در مقام اصلاح لایحه پیشین خود در این خصوص آن دسته از اضافات و الحاقات مدنظر را در قالب لایحه اصلاحی تقدیم مجلس کند. از این رو، در صورت اتخاذ هر یک از این سازوکارها بررسی تفصیلی شورای نگهبان نسبت به مصوبات مجلس در این موارد وجود خواهد داشت.

   بررسی ایرادات

هیات عالی نظارت در سه بند مصوبه مجلس را به شرح زیر مغایر برخی از سیاست‌های کل نظام دانسته است: 1. در بند اول نظر هیات عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند ۱۷ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. توضیح آنکه بند ۱۷ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی «لزوم افزایش درآمدهای مالیاتی» را از جمله شاخص‌های مقاومت اقتصادی قلمداد کرده است. بدون شک هدف این سیاست «جلوگیری از فرار مالیاتی و شناسایی و اخذ مالیات از تمامی مشمولین» از یک سو و «ایجاد منابع جدید اخذ درآمد مالیاتی» و «عدم برقراری معافیت جدید» از سوی دیگر است. اما از جمله امتیازات یا به عبارت دیگر از مولفه‌های مناطق آزاد و ویژه، معافیت‌های بلندمدت این مناطق از مالیات‌های مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده است.

البته این امر به جز موضوع فرار مالیاتی اشخاصی است که به صورت ظاهری اقدام به تشکیل یا ثبت شرکت در این مناطق نموده و از معافیت‌های مالیاتی مقرر جهت این مناطق استفاده کرده‌اند، در حالی که حوزه فعالیت آنها در سرزمین اصلی است. همچنین در گزارش رسمی سازمان برنامه و بودجه کشور که عملکرد قانون برنامه پنجم اقتصادی در سال۱۳۹۵ بیان شده است «ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در کشور اگرچه از نظر ماهیت فلسفه وجودی دارای پشتوانه علمی و عملیاتی مناسبی بوده، اما معافیت‌های متعدد در این بخش و عدم شفافیت داد و ستد مربوطه به این مناطق همواره به عنوان یکی از معضلات اساسی نظام مالیاتی مطرح بوده و نه تنها بخشی از درآمدها از سبد مالیات کشور حذف می‌گردد، بلکه عدم شفافیت و عدم ارایه اطلاعات در آن مناطق نیز شناسایی نشده و اقتصاد زیرزمینی در مناطق مذکور افزایش می‌یابد که به تبع آن موجود افزایش فرار مالیاتی خواهد شد. معافیت این مناطق به نحوی است که حتی شرکت‌های تولیدی و خدماتی واقع در سرزمین اصلی ترجیح می‌دهند با توجه به هزینه‌های بالای جابه‌جایی، واحد کسب و کار خود را به این مناطق انتقال دهند که این خود نیز مشکلات عدیده‌ای را به وجود خواهد آورد.» با عنایت به توضیحات مزبور به نظر می‌رسد، به منظور رفع این ایراد ضروری است سازوکارهای لازم به منظور جبران کاهش درآمد مالیاتی مزبور پیش‌بینی شود.

2. در دومین بند از اظهارنظر هیات عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند ۱ جزو «د» سیاست‌های کلی آمایش سرزمین تلقی شده است. بند مزبور «ایجاد امکانات عادلانه و فرصت‌های برابر و رفع تبعیض ناروا در مناطق کشور» را یکی از سیاست‌های آمایش سرزمین معرفی کرده است. این در حالی است که افزایش بی‌رویه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، با لحاظ معافیت‌های گمرکی و مالیاتی موجود در این مناطق به گسترش تبعیض منجر خواهد شد، لذا به نظر می‌رسد با افزایش منطقی این مناطق چنین ایرادی مرتفع باشد.

3. براساس بند سوم از نظر هیات عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. با این توضیح که مطابق بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج» مورد تأکید قرار گرفته، که به عنوان جهت‌گیری اصلی در حوزه دستیابی به اهداف مناطق آزاد تلقی می‌شود. همان‌گونه که مشاهده می‌شود در این سیاست‌ها (با وجود در مقام بیان بودن) هیچ اشاره‌ای به افزایش تعداد یا گسترش دامنه جغرافیایی این مناطق نشده است. چراکه مفهوم تأکید مقرر در این بند مبنی بر «توسعه حوزه عمل» آن است که محوریت توسعه مناطق آزاد باید ارتقای حوزه عمل و ارتقای کیفی آن در راستای اهداف شمرده شده در بند ۱۱ باشد و نه آنکه محوریت، افزایش تعداد مناطق آزاد و همچنین گسترش حوزه جغرافیایی آن باشد. بنابراین اولا مقصود از این بند، ساماندهی وضع موجود مناطق آزاد و ویژه، توسعه کیفی مناطق آزاد و ویژه موجود و هدایت آنها به سمت اهداف ایجاد و مبانی شکل‌گیری و اعطای ماموریت‌های جدید به مناطق از جمله «انتقال فناوری‌های پیشرفته» و «تأمین منابع مالی از خارج» است.

ثانیا بر فرض اینکه افزایش تعداد مناطق آزاد نیز از سیاست‌های مزبور برداشت شود، لکن با توجه به اینکه مناطق آزاد فعلی در نیل به اهداف تصریح شده، ناموفق بوده‌اند و تجربه نشان داده، که مناطق آزاد، نه تنها به گسترش صادرات کمک نکرده‌اند، بلکه به افزایش بی‌رویه واردات کالا نیز دامن زده‌اند، بنابراین افزایش مناطق آزاد بدون نیل به اهداف مصرح در بند ۱۱، در مغایرت با این بند قرار دارد. حال آنکه ملاحظه می‌شود در مصوبه حاضر محوریت صرفا به افزایش تعداد و توسعه دامنه جغرافیای این مناطق اختصاص یافته و نسبت به «حوزه عمل» و ارتقای کیفی این مناطق کاملا غفلت شده است. بنابراین ضروری است در مصوبه مجلس در راستای تحقق بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، اهداف مزبور مورد توجه قرار گیرد.

   3 پیشنهاد

در نتیجه‌گیری گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز آمده با عنایت به توضیحات مطروحه جهت رفع ایرادات شورای نگهبان سازوکارهای ذیل قابل پیشنهاد است: 1. بخش قابل ملاحظه‌ای از اضافات و الحاقات مجلس به لایحه مزبور حذف شود، 2. اضافات و الحاقات مجلس به لایحه دولت، به عنوان طرحی مجزا مطابق تشریفات قانونی در دستور کار مجلس قرار گیرد، 3 . دولت در مقام اصلاح لایحه پیشین خود، آن دسته از اضافات و الحاقات مد نظر را در قالب لایحه اصلاحی تقدیم مجلس کند. در خصوص ایرادهای هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز این نکته قابل ذکر است که ایرادهای مزبور ناظر به کلیت مصوبه مجلس است و رفع آن مستلزم تغییر رویکرد مجلس نسبت به این مناطق و اصلاحات لازم در مصوبه حاضر در این خصوص است.