حذف کاغذبازی در پیچ بروکراسی!
گروه اقتصاد کلان|
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی نظارتی که به عملکرد هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار پرداخته است، نشان می‌دهد هیات مذکور که به هدف کاهش و حذف کاغذبازی‌های روند مجوزگیری بنیاد نهاده شد، اکنون خود در «پیچ و خم بوروکراسی عقیم مانده و به مرحله اجرای کامل و قابل قبول نرسیده است.» این گزارش معتقد است که فرآیند بررسی مجوزها به دلایل مختلف در هیات مقررات‌زدایی، با کندی و تعلل بسیار در حال انجام است و مفاد مصوب هیات نیز به نحو بایسته توسط دستگاه‌ها اجرا نمی‌شوند.همچنین گفته شده که پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار که قرار بود یگانه مرجع قانونی فعالان اقتصادی برای کسب اطلاع از مدارک و زمان و هزینه‌های اخذ هر مجوز باشد، به ویژه به دلیل عدم نظام‌مندی در تفکیک دستگاه‌های اصلی و تابعه، واجد ایرادها و نواقص متعددی است.
بنیان فکری مقررات‌زدایی
به گزارش «تعادل» مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی عملکرد هیات مقررات‌زدایی، به ویژه راه‌اندازی پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار را ارزیابی کرده است. مقررات‌زدایی از کسب‌و‌کارها یکی از مشخصه‌های اصلی نظریات بازار آزاد است که از دهه 70 میلادی و همزمان با اصلاحات ساختاری سیاست‌های اقتصادی و گذر از رویکرد کینزی در برخی از کشورها اجرا شد. هواداران این برنامه هدف اجرای آن را تسهیل و کاهش هزینه فعالیت‌های اقتصادی می‌دانند و در مقابل مخالفان از رهاشدن عنان سرمایه در استثمار نیروهای تولیدی سخن می‌گویند. البته این مساله در ایران وضعیتی متفاوت دارد چراکه در اینجا نظام پیچیده‌ای از مجوزهای گسترده و موازی وجود دارد که بسیاری از آنها ارتباطی هم با مساله نیروهای کار ندارد و تنها دست و پای فعالان و تولیدکننده‌ها را برای شروع کار بسته است. بر همین اساس مجلس با اصلاح و تکمیل ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، هیاتی عالی با عنوان «مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار» را مامور ساماندهی مجوزها و حذف مجوزهای اضافی و دست‌وپاگیر کرد. ماده 7 قانون سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی می‌گوید: «به منظور تسهیل سرمایه‌گذاری در ایران، مراجع صدور مجوزهای کسب‌وکار موظفند شرایط و فرآیند صدور یا تمدید مجوزهای کسب‌وکار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب‌وکار در صورت ارایه مدارک مصرح در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار، بتواند در حداقل زمان ممکن، مجوز مورد نظر خود را دریافت کند. سقف زمانی برای صدور مجوز در هر کسب‌وکار، توسط هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکارتعیین و در پایگاه اطلاع‌رسانی مذکور اعلام می‌شود.»
دفتر پایش و بهبود محیط کسب‌وکار در مردادماه 1393، در راستای فراهم کردن زمینه اجرای تکلیف ماده (4) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مبنی‌بر ارتقای جایگاه ایران در رتبه‌بندی کسب‌وکاردر زیرمجموعه معاونت امور اقتصادی وزارت اقتصاد ایجاد شد. در آن زمان، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور وقت با ایجاد ساختار تشکیلاتی دفتر مذکور در قالب چهار گروه تخصصی با عناوین «گروه مطالعات بهبود فرآیندها»، «برنامه‌ریزی و مطالعات اقتصادی»، «پایش شاخص‌های محیطی‌کسب‌وکار» و «مطالعات حقوقی مقررات‌زدایی» موافقت کرد. این دفتر از آغاز به کار خود، با تمرکز بر اقدامات مربوط به بهبود رتبه ایران در شاخص سهولت انجام کسب‌وکار، موضوع ساماندهی مجوزها را نیز به عنوان دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی مورد توجه قرار داد.
ارزیابی عملکرد هیات مقررات‌زدایی
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، عملکرد هیات مقررات‌زدایی، به‌ویژه راه‌اندازی پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار ارزیابی شده است. پژوهش حاضر معتقد است که تفکیک سازمانی «دفتر پایش و بهبود محیط کسب‌وکار» و جایگاه دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی، بطور شفاف و دقیق، قابل درک نیست. عناوینی از قبیل «دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار»، «دفتر پایش و بهبود محیط کسب‌وکار و دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی»، «دفتر مطالعات توسعه بخش خصوصی، رقابت‌پذیری و بهره‌وری» و «ستاد هماهنگی توسعه پنجره‌های واحد» در گزارش‌های مربوط به نهادهای مذکور زیرنظر معاونت اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی به چشم می‌خورد. علاوه بر این‌ها، اخیراً مصوبه‌ای با عنوان «دستورالعمل استقرار و توسعه مرکز ملی پایش محیط کسب‌وکار کشور» به تصویب رسیده است (مصوب 26/4/1396 ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی به ریاست معاون اول رییس‌جمهور) و طبعاً نهادهای مذکور دستخوش تحولات دیگری خواهند شد. به نظر می‌رسد این عدم ثبات و تعدد سازمانی درخصوص نهادهای متصدی ساماندهی مجوزها، به کارایی، پاسخگویی و شفافیت کارکردی نهادهای مسوول آسیب رسانده است؛ بطوری که می‌توان یکی از دلایل تأخیر بسیار در اجرای مفاد قانونی مرتبط با موضوع ساماندهی مجوزهای کسب‌وکار و همچنین اجرای ناقص احکام قانونی را به این ناهماهنگی و تغییرات سازمانی ـ تشکیلاتی پی‌در‌پی نسبت داد.
درخصوص عملکرد هیات مقررات‌زدایی، براساس گزارش‌های موجود، جمع‌بندی گزارش این است که با گذشت بیش از سه سال از تصویب ماده (57) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، 38 درصد کل مجوزهای شناسایی شده، توسط هیات مورد بررسی قرار گرفته‌اند. همچنین در مجموع، صرفاً مجوزهای 7 دستگاه از 37 دستگاه اصلی صادرکننده مجوزها در هیات مقررات‌زدایی بررسی شده و بدین‌ترتیب، تکلیف قانونی هیات که قرار بود ظرف 3 ماه انجام شود، همچنان به انجام نرسیده است.
از نظر این گزارش یکی از علل اصلی عدم توفیق نهادهای متولی ساماندهی مجوزهای کسب‌وکار و به ویژه تسهیل و تسریع صدور آنها، به مشخصات و ویژگی‌های نهادهایی بازمی‌گردد که باید در این فرآیند، همکاری کنند. هماهنگی و انسجام مورد انتظار بروکراسی برای ایفای کارکرد قابل قبول، از اهمیت بسزایی در ساماندهی مجوزها برخوردار است؛ چرا که: اولا، هریک از مجوزهای مربوط به کسب‌وکار خاص، به نهادها و دستگاه‌های متعددی مربوط است که تعلل یا ناکارآمدی هر دستگاه، می‌تواند به کل چرخه فرآیند مجوزدهی آسیب وارد کند؛ ثانیاً، مبنای هر مجوز و مدارک، مراحل و هزینه‌های هریک از مجوزها، به قوانین و مقرراتی بازمی‌گردد که اصلاح آنها خارج از حوزه اختیارات هیات مقررات‌زدایی است؛ ثالثاً، اجرای هر مصوبه‌ای در راستای هماهنگی و هم‌افزایی نهادی دستگاه‌های صادرکننده مجوز، با موانع متعددی مواجه خواهد بود.
موانع پیش‌روی هیات مقررات‌زدایی
بخشی از این گزارش به موانع پیش‌روی هیات مقررات زدایی اشاره شده که اصلی‌ترین آن چالش لازم‌اجرایی مصوبات هیات مقررات‌زدایی برای نهادها و دستگاه‌های حکومتی معرفی شده است. از ابتدای شکل‌گیری نهادی با ماموریت مقررات‌زدایی در سال 1388، اختیار تشکیل هیاتی به‌منظور مقررات‌زدایی، به رییس‌جمهور سپرده می‌شد و از آنجا که ابعاد و لوازم این کار ارزیابی نشده بود، تصور بر این بود که این هیات قادر خواهد بود شرایط صدور مجوزها را تسهیل کند. اما با گذشت زمان و روشن شدن پیچیدگی‌های فرایندهای صدور مجوزها و معضلات ساماندهی آنها، تعدد مجوزها، ابهام و عدم شفافیت در مراجع صدور مجوزها، تعدد قوانین و مقررات مربوط و از همه مهم‌تر، مقاومت دستگاه‌های صادرکننده مجوز در برابر حذف هریک از مجوزها به دلایل مختلف، موانع و دشواری این پروژه آشکار شد. اولین راه‌حل برای غلبه بر موانع پیش‌گفته، افزایش اقتدار قانونی هیات مربوط به مقررات‌زدایی و درواقع، تعریف جایگاهی عالی در سلسله‌مراتب مقرراتی برای اطمینان خاطر از لازم‌اجرا بودن مصوبات آن برای همه دستگاه‌های حکومتی، به ویژه دستگاه‌های هم‌عرض در قوه مجریه، بود. این ضرورت درک شد که مصوبات هیات مقررات‌زدایی تنها در صورتی اجرایی خواهد شد که هیات در جایگاهی بالاتر ـ در نقش ستادی عالی ـ تعریف شده باشد و استنکاف از اجرای مصوبات آن، تبعاتی جدی و سنگین برای دستگاه‌ها به دنبال داشته باشد.
نقدی بر نحوه اطلاع‌رسانی
بر اساس این گزاش ارزیابی پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار نیز نشانگر آن است که پایگاه مذکور همچنان از کارایی و دقت لازم برخوردار نیست. طبق قانون، ماحصل گردآوری، تجمیع و اصلاح و حذف مجوزها، باید در پایگاه مذکور منعکس شود و افراد بتوانند با جست‌وجوی مجوز مورد نیاز خود، از مدارک، مراحل و زمان مورد نیاز برای صدور مجوز درخصوص هر کسب‌وکار اطلاع یابند. اولین و مهم‌ترین ویژگی مورد انتظار در پایگاه اطلاع‌رسانی، نظام‌مند بودن تفکیک دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های تابعه در پایگاه است. در سال گذشته در پایگاه اطلاع‌رسانی 43 دستگاه اصلی فهرست شده بود؛ هم‌اکنون بخشی از ایرادهای رفع شده و فهرست دستگاه‌های اصلی در 37 عنوان تفکیک شده است. با وجود تلاش‌ها و انجام برخی تجدیدنظرها در فهرست دستگاه‌ها در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار، همچنان ایرادهای متعددی در تقسیم‌بندی دستگاه‌های اصلی و سازمان‌های تابعه در پایگاه اطلاع‌رسانی وجود دارد که دسترسی کاربران به مشخصات هریک از مجوزها را با موانع مواجه می‌کند. ایراد اصلی پایگاه، این است که هنوز معلوم نیست تفکیک دستگاه‌های اصلی برمبنای چه ضابطه یا ضوابطی صورت گرفته است.
علاوه بر این‌ها، همچنان اطلاعات مندرج در شناسنامه هریک از مجوزها در کتاب «مجوزهای کسب‌وکار» ـ و طبعاً پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزها ـ نقص‌های متعددی دارد؛ اول اینکه، برخی از مشخصات مجوزها بارگذاری نشده است؛ دوم اینکه، مدارک لازم برای دریافت برخی مجوزها اساساً تصریح نشده یا مبهم است و سوم اینکه، زمان مورد نیاز برای صدور برخی مجوزها مشخص نشده است. همچنین بررسی مجوزهای مندرج در کتاب مذکور نشان می‌دهد بسیاری از مجوزهایی که شناسنامه آنها در کتاب درج شده، مجوزهایی هستند که به هیچ‌وجه ارتباطی با کسب‌وکار ندارند و علاوه بر این، اطلاعات برخی مجوزهایی که برای فعالان اقتصادی با اهمیت به نظر می‌رسند، بسیار ناقص آمده است.
