غیبت اقتصاددانان در تدوین سند راهبردی صنعت هوایی
گروه راه و شهرسازی| زهره علامی|
چندی پیش برنامه راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی کشور به صورت چراغ خاموش و بدون اطلاع‌رسانی به کارشناسان و فعالان این صنعت و همچنین اصحاب رسانه روی سایت سازمان هواپیمایی کشوری قرار گرفت، درحالی که انتظار می‌رفت این برنامه (سند) با توجه به اهمیتی که در آینده و چشم‌انداز صنعت حمل و نقل هوایی کشور دارد، به صورت رسمی رونمایی و پیش از تدوین آن هم از نظر کارشناسان و فعالان این حوزه بهره‌گیری شود. در این حال، با توجه به اینکه تنها لوگوی دانشگاه امیرکبیر و سازمان هوایی کشور در صفحات این برنامه ثبت شده است به نظر می‌رسد که این برنامه با همکاری این سازمان و دانشکده هوا فضای امیرکبیر تدوین شده است.
البته ناگفته نماند که تدوین سند راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی با توجه به نبود چنین برنامه‌ای در این صنعت ارزشمند ارزیابی می‌شود و می‌تواند گام مثبتی برای پیشبرد اهداف ذکر شده در این سند باشد، اما فارغ از ارزشمند بودن تدوین سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری، انتقادات بسیاری از سوی کارشناسان هوایی به محتوا، تناقضات و ... این سند وارد است.
نخستین انتقاد وارده به این سند، زیاد بودن تعداد صفحات آن است (959) زیرا این موضوع مانعی جدی برای مطالعه آن محسوب می‌شود و باید در کنار این سند حجیم، سند خلاصه‌تری هم تهیه می‌شد.
نکته دیگری که کارشناسان درباره سند راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی کشور به آن اشاره می‌کنند این است که باید از دانش متخصصان و استادان مختلفی برای تدوین این سند بهره‌گیری می‌شد، در حالی که تنها یک دانشکده برای تدوین این سند با سازمان هواپیمایی کشوری همکاری است و عدم رایزنی با متخصصان حوزه بازرگانی، اقتصاد و صنعت فرودگاهی برای نگارش چنین سند لازم و ضروری است.
درواقع دیدگاه غالب در این برنامه، فنی است و نگاه جامع و کل نگری ندارد. این درحالی است که در سایر کشورها برای تدوین برنامه راهبردی یک صنعت یا یک سازمان از نظر متخصصان حوزه‌های مختلف از جمله حوزه اقتصادی، جامعه‌شناسی و ... بهره گرفته می‌شود و از این طریق چشم‌انداز روشن‌تری پیش روی صنعت متصور می‌شود.
اما نقد مهم و اصولی دیگری که درباره سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری مطرح می‌شود، این است که چشم‌انداز این صنعت در آینده به خوبی مشخص نشده است به عنوان نمونه سهم صنعت حمل و نقل هوایی در تولید ناخالص داخلی کشور تعیین نشده درحالی که در برنامه راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی سایر کشورها موضوع سهم صنعت حمل و نقل هوایی در تولید ناخالص داخلی بسیار مهم تلقی می‌شود.
اما وجود ابهام و تناقض در متن سند راهبردی هم یکی دیگر از انتقادات وارده به برنامه صنعت حمل و نقل هوایی است به عنوان نمونه در بخشی از 7 فصل این سند، برنامه بر این باور است که حضور پررنگ در صنعت تعمیر و نگهداری برای کشورهای نیمه صنعتی، گزینه معقولتری نسبت به تلاش برای ورود به صنعت تولید هواپیما است و از سوی دیگر چنین آورده است که طرح‌های بسیار زیادی برای ساخت هواپیما در کشور وجود دارد که اگر ذرهای به آنها توجه شود و به طرح‌های ملی در کنار خرید هواپیماهای خارحی اولویت داده شود، می‌توانند عملیاتی شوند و کشور را صاحب صنعت هواپیماسازی کنند.
6 مولفه هر برنامه مکتوب
در این میان و در راستای انتقادات وارده به سند راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی کشور، میلاد صادقی، پژوهشگرحقوق هوافضا که از منتقدان این برنامه است، انتقاداتی را به محتوا، تناقضات موجود در برنامه و ... وارد می‌کند، او درباره برنامه راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری به تعادل می‌گوید: بیتردید برنامه راهبردی همچون نقشهای جامع است که ناوبری در قلمرو یک کشور را آسان
می‌کند.
صادقی ادامه می‌دهد: برنامه راهبردی می‌تواند برای یک سازمان دولتی به خصوص یا حتی برای یک صنعت (=کل) ترسیم شود و انتظارمی رود که هر برنامه راهبردی مکتوب، دست کم شش مولفه اساسی داشته باشد: مبتنی بر وضعیت واقعی کنونی باشد، وضعیت مطلوب آتی را ترسیم کند، ابزارهای ضروری را در جهت نیل به وضعیت مطلوب آتی پیشبینی کند، ساده (simple) و شفاف (clear) باشد و با صبر و حوصله تدوین شده باشد.
این پژوهشگرحقوق هوافضا می‌افزاید: عنوان برنامه راهبردی نشان می‌دهد که این برنامه، نه فقط برای سازمان هواپیمایی کشوری، بلکه برای صنعت (=کل) تهیه شده است، پس ظاهراً این برنامه قرار است بر نهادهای خارج از سازمان هم اثر گذار باشد.
به گفته صادقی، آنطورکه مشخص است، برنامه راهبردی به استناد تکلیف قانونی مندرج در بند پ ماده 53 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه تهیه شده است، البته بند پ ماده 53، دقیقاً تصریحی در تدوین برنامه‌ای با این عنوان (=برنامه راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی) ندارد.
او اظهار می‌کند: با این حال، تدوین این برنامه راهبردی می‌تواند در راستای وظیفه مطالعات و تحقیقات علمی و فنی سازمان در مسائل مربوط به هواپیمایی کشوری (=مندرج در بند ه از ماده 5 قانون هواپیمایی کشوری) هم قلمداد شود.
این پژوهشگر حقوق هوافضا بیان می‌کند: به هرترتیب برای ارزیابی این برنامه می‌توان همان شش مولفه اساسی را مورد توجه قرار داد. اما مساله اینجاست که هنوز پروژه برنامه راهبردی پایان نیافته است، چون آنچه منتشر شده، تحلیل وضعیت موجود (=فاز اول) نام دارد بنابرین باید در فاز یا فازهای بعدی، منتظر ترسیم وضعیت مطلوب آتی و ابزارهای ضروری در جهت نیل به وضعیت مطلوب آتی بود.
صادقی تصریح می‌کند: زمانی که برنامه مورد بررسی قرار می‌گیرد، این موضوع دریافت می‌شود که تدوین‌کنندگان برنامه چندان از این فازبندی تبعیت نکردهاند و گاه از تحلیل وضعیت موجود فراتر رفته و راهکار ارایه دادهاند.
او اظهار می‌کند: برای نمونه، برنامه از ضرورت تصویب قانونی جدید، جامع و کامل برای صنعت حمل و نقل هوایی و تدوین و تنظیم مقرراتی جامع در زمینه هوانوردی عمومی سخن گفته است و حال آنکه منطقاً چنین پیشنهادهایی خارج از حدود تحلیل وضعیت موجود به نظر می‌رسند.
صادقی با اشاره به تناقضات موجود در سند راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی کشور بیان می‌کند: به هرحال با گذر از دو مولفه «وضعیت مطلوب آتی»و«ابزارهای ضروری در جهت نیل به این وضعیت»، می‌توان عملکرد فاز اول برنامه راهبردی را با توجه به چهار مولفه دیگر ارزیابی کرد.
این پژوهشگر حقوق هوافضا اضافه می‌کند: فاز اول برنامه راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی ایران، وضعیت واقعی کنونی را به خوبی و آنچنان که باید ترسیم نکرده است که نشان از فقدان دید جامع در تدوین برنامه دارد.
او اضافه می‌کند: یکی از اشکالات برنامه دقیقا این است که ضعفها و مشکلات کنونی، به خوبی مدلل و تحلیل نشده‌اند. برای مثال برنامه اذعان دارد که رعایت حقوق مصرفکنندگان یکی از حلقه‌های مفقود شده صنعت حمل و نقل هوایی ایران به شمار می‌آید، اما به راستی چرا از ذکر اصلی‌ترین نشانه‌های این حلقه مفقود شده، عاجز مانده است؟
صادقی بااشاره به انتظارات کارشناسان و فعالان حوزه هوانوردی از برنامه راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری، می‌گوید: توقع این بود که عدم عضویت ایران در پیمان مونترال 1999 به عنوان یکی از نشانه‌های اساسی و مهم این حلقه مفقود شده، معرفی می‌شد.
این پژوهشگر حقوق هوافضا اظهار می‌کند: برنامه در قسمت پژوهش و فناوری، از فعالیت 19 مجله و نشریه علمی-پژوهشی و علمی-ترویجی در حوزه هوافضا یاد کرده است اما چرا به فقدان یک نشریه در زمینه حقوق هوایی در کشور، اشاره نکرده است؟ در واقع به نظر می‌رسد که یکی دیگر از اشکالات برنامه این است که با دید غالب فنی (اگر نه دید فنی صرف) تهیه شده است.
او اضافه می‌کند: برنامه در ذکر آن دسته از قوانین عمومی کشور که بطور مستقیم و غیرمستقیم بر صنعت هوایی موثرند، از تاثیر مقررات قانون مدنی و قوانین کیفری بر صنعت هوانوردی غافل مانده است، به راستی آیا مساله تعقیب کیفری سوانح هوایی و خطر آن بر ایمنی هوایی کم اهمیت است که برنامه به آن توجهی نکرده است؟
صادقی می‌گوید: با اینکه فاز اول، تحلیل وضعیت موجود نام دارد، اما گاه می‌بینیم که برنامه هیچ تحلیلی از مقررات ارایه نداده و صرفاً به نقل مطالب و مفاد مقررات پرداخته است. برای مثال، برنامه راهبردی از درج پارهای از مفاد قانون هواپیمایی کشوری بدون ارایه تحلیل و ارتباط با موضوع، اجتناب کرده است و حال آنکه مقررات کنوانسیون شیکاگو را بدون ارایه تحلیل، در برنامه گنجانده است.
این پژوهشگرحقوق هوا فضا به دیگر مشکلات برنامه راهبردی صنعت حمل ونقل هوایی ادامه می‌دهد: مشکل دیگر این برنامه آن است که وضعیت کنونی، گاه غیرشفاف و به شکلی متناقض و مبهم تحلیل شده است.
برای نمونه، می‌دانیم که یکی از ذینفعان صنعت حمل و نقل هوایی کشور به تصریح برنامه راهبردی، شورای عالی هواپیمایی کشوری است.
او اظهار می‌کند: سوال این است که این شورا کجا تشکیل جلسه می‌دهد؟ البته احتمال داده می‌شود که این شورا در وزارت راه و شهرسازی تشکیل می‌شود و عجیب است که برنامه هم همین احتمال را مطرح کرده است. به واقع آیا سازمان هواپیمایی کشوری، به عنوان تهیهکننده اصلی برنامه، از محل تشکیل این شورا مطلع نبوده که از این احتمال سخن گفته است؟
صادقی بیان می‌کند: نمونه دیگری از ابهام در تحلیل وضعیت موجود را می‌توان در رابطه با سیاست کشور در ساخت و تولید انواع هواپیماها ملاحظه کرد، برنامه از سویی بر این باور است که حضور پررنگ در صنعت تعمیر و نگهداری برای کشورهای نیمه صنعتی، گزینه معقولتری نسبت به تلاش برای ورود به صنعت تولید هواپیما است و از سوی دیگر چنین آورده است که طرح‌های بسیار زیادی جهت ساخت هواپیما در کشور وجود دارد که اگر ذرهای به آنها توجه شود و به طرح‌های ملی در کنار خرید هواپیماهای خارجی اولویت داده شود، می‌توانند عملیاتی شوند و کشور را صاحب صنعت هواپیماسازی کنند.
به گفته این پژوهشگر حقوق هوا فضا، برنامه راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی، پیچیده و غامض است و برنامه راهبردی سادگی خود را با نقل مطالب واقعاً غیرضروری و غیر مرتبط، تکرار مطالب، ذکر مطالب تاریخی، تکیه بیش از اندازه برگزارش‌های ریز و درشت و آمار و ارقام از داخل و خارج، از دست داده است.
او اظهار می‌کند: در نتیجه، برنامه‌ای در حدود هزار صفحه رقم خورده که بیشتر به یک کار روایتی-تاریخی شبیه است تا یک برنامه راهبردی و عملی. نگاهی به برنامه راهبردی کشورهای توسعه یافته، درحال توسعه و جنوبی نشان می‌دهد که آنها برنامه راهبردی خود را حقیقتاً به شکلی ساده‌تر، کوتاهتر و با طراوت و نظافت بیشتری تهیه می‌کنند.
صادقی ادامه می‌دهد: در نهایت، بهتر بود که برنامه راهبردی پیش از انتشار چندین بار مورد مطالعه و بازخوانی تدوین‌کنندگان قرار می‌گرفت. در برنامه راهبردی ناهماهنگی در ترجمه عبارات و اصطلاحات تخصصی (همچون FAA) و استعمال عبارات غیرمتعارف و غیرمعمول در ادبیات هوانوردی (همچون هواپیمای مدنی یا مقامات هواپیمایی مدنی) به چشم می‌خورد که نشان از تشویش، اضطراب و کمحوصلگی در تدوین برنامه دارد.
نبود نگاه جامع به صنعت هوایی
محمد رضا ابراهیم‌پور، کارشناس ارشد صنعت حمل و نقل هوایی که از موافقان تدوین سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری است معتقد است که تدوین این سند راهبردی با توجه به نگاه به بخش‌های مختلف این صنعت اقدامی قابل ستایش است، اگرچه انتقادات بسیاری هم به این سند وارد است، او به تعادل می‌گوید: این سند به عنوان یک برنامه جامع که تمام بخش‌های صنعت هوایی کشور را مورد بررسی قرار داده است، ارزشمند است.
ابراهیم پور می‌افزاید: سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری، وضعیت ایرلاین‌ها، فرودگاه‌های کشور و ... را تحلیل کرده است ضمن اینکه مقایسه‌ای تطبیقی هم در زمینه بخش‌های مختلف صنعت هوایی با کشورهای هدف داشته است که این اقدام دید مناسبی به کارشناسان و فعالان این حوزه می‌دهد.
او ادامه می‌دهد: اما زمانی که بحث سند راهبردی مطرح می‌شود انتظار می‌رود که برنامه مطرح شده مفصل و جزیی باشد اما انتظار می‌رفت که گزارش مدیریتی هم در کنار این سند چشم‌انداز وجود داشت که خلاصه‌تر و ساده‌تر باشد تا مدیران صنعت هوایی از این گزارش استفاده کنند چون مطالعه سند 900 صفحه‌ای بسیار زمانبر است.
به گفته این کارشناس ارشد صنعت حمل و نقل هوایی، بالا بودن تعداد صفحات این سند راهبردی می‌تواند حتی نقطه ضعفی برای این سند محسوب شود چون مانعی برای مطالعه بخش‌های مختلف آن از سوی کارشناسان و فعالان این صنعت می‌شود.
ابراهیم پور، اظهار می‌کند: به نظر می‌رسد که در تدوین سند راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی کشور تنها از همکاری دانشکده هوا فضای دانشگاه امیرکبیر استفاده شده است درحالی که انتظار می‌رفت که با بخش‌های بازرگانی و تجاری شرکت‌های هواپیمایی، با کارشناسان صنعت فرودگاهی و ... هم رایزنی‌هایی انجام می‌شد تا سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری، سندی جامع و همه‌جانبه باشد.
او اضافه می‌کند: نقد دیگری که به سند راهبردی صنعت حمل و نقل هوایی وارد می‌شود این است که زبان مورد استفاده شده در برخی بخش‌های این سند زبان تخصصی نیست و بسیار ساده است در حالی که برای تدوین بخش‌های تخصصی و برای تصویرسازی چشم‌اندازه صنعت هوانوردی نیازمند زبانی تخصصی هستیم.
این کارشناس ارشد صنعت هوانوردی با اشاره به اینکه این سند راهبردی باید مورد استفاده عموم قرار بگیرد، می‌گوید: این سند باید در اختیار دانشجویان و استادان رشته‌های مرتبط با صنعت هوانوردی و فعالان این صنعت قرار گیرد زیرا اگر داده‌ها و اطلاعات در اختیار متخصصان و پژوهشگران این حوزه قرار بگیرد می‌تواند به پیشرفت این صنعت منجر شود.
ابراهیم پور ادامه می‌دهد: در سایر کشورها داده‌های مربوط به صنعت هوانوردی در اختیار فعالان و کارشناسان این حوزه قرار می‌گیرد زیرا مسوولان این صنعت در کشورهای دیگر معتقدند که بهره‌گیری فعالان و کارشناسان صنعت هوایی از اطلاعات و داده می‌تواند در راستای منافع کلی این صنعت باشد.
او می‌افزاید: متاسفانه رویکرد غالب در ایران اینگونه بوده است که داده‌های مربوط به صنعت هوانوردی یا تهیه نمی‌شود و در صورت تهیه هم در بسیاری از مواقع مهر امنیتی به آن می‌خورد.
سهم صنعت هوایی از تولید ناخالص داخلی
این کارشناس ارشد صنعت هوانوردی با اشاره به انتظارات کارشناسان این صنعت از سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری می‌گوید: این سند تمام انتظارات را برآورده نمی‌کند و در این سند اطلاعات مربوط به ایران ایر و هواپیماهای جدید‌ای.تی.آر به صورت دقیق آورده نشده است.
ابراهیم پور اضافه می‌کند: در سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری به این موضوع اشاره نشده است که سیاست‌های کلان کشور باید به چه سمت و سو برود و سهم صنعت هوانوردی در این سیاست‌ها چیست؟
او تصریح می‌کند: باید در سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری، سهم حمل و نقل صنعت هوایی به عنوان بخشی از حمل و نقل عمومی مشخص می‌شد چون برنامه باید اینگونه باشد که جایگاه اول در حمل و نقل عمومی به ریل و سپس به حمل و نقل هوایی اختصاص یابد و در انتها باید حمل و نقل جاده‌ای قرار گیرد.
این کارشناس ارشد صنعت هوانوردی کشور با اشاره نقاط تاریک سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری می‌گوید: انتظار می‌رود که سند راهبردی، نقشه راهی برای یک صنعت، سازمان یا بخش مشخص کند که این موضوع در سند مذکور دیده نمی‌شود.
ابراهیم پور بیان می‌کند: به عنوان نمونه در سند راهبردی سازمان هواپیمایی کشوری با اشاره به نقاط قوت و ضعف موجود در این صنعت باید راهکارهایی برای استفاده بهینه از نقاط قوت و کاهش نقاط ضعف ارایه شود.
او ادامه می‌دهد: به نظر نمی‌رسد که پیش از این شاهد ارایه سند راهبردی در صنعت هوانوردی کشورمان بوده باشیم اگرچه تاکنون بارها مطالعات تطبیقی بین صنعت هوانوردی ایران و سایر کشورها انجام شده است اما نامی از سند راهبردی به میان نیامده بود.
تجربه سایر کشورها
این کارشناس ارشد صنعت هوانوردی با اشاره به تجربه سایر کشورها برای بهبود بخش‌های مختلف صنعت هوانوردی می‌گوید: صنعت هوانوردی در ترکیه و امارات می‌توانند الگوی مناسبی باشند به عنوان نمونه امارات درآمدهای نفتی خود را در زیرساخت‌های حمل و نقل هوایی از جمله فرودگاه دبی و آل مکتوم و همچنین در ایرلاین امارات، ایرعربیا، الاتحاد سرمایه‌گذاری کرده است.
ابراهیم پور اظهار می‌کند: امارات با سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حمل و نقل هوایی توانسته برای درآمدهای ملی خود، ارزش افزوده ایجاد کند و پول نفت را به فعالیت‌هایی اختصاص داده است که ارزش افزوده آن ده برابر سایر فعالیت‌هاست.
او می‌افزاید: اقدامات امارات در صنعت هوانوردی هم موجب برندسازی شده است و هم رشد اقتصادی و صنعت توریسم این کشور را به همراه داشته است.
به گفته این کارشناس ارشد صنعت هوانوردی در کشور ترکیه هم برنامه‌ریزی‌های کلان اقتصادی و همچنین تدوین استراتژی‌های مربوط به صنعت هوانوردی در اختیار اقتصاددان‌هاست درحالی که در ایران نگارش سندهای راهبردی اغلب برعهده مهندسان و متخصصان فنی است و اقتصاددان‌ها دخالت کمتری دارند.
ابراهیم پور بیان می‌کند: انتظار می‌رفت که سهم صنعت حمل و نقل هوایی در تولید ناخالص داخلی مشخص می‌شد و جایگاه این صنعت هم در کشور به خوبی تعریف می‌شد.
او ادامه می‌دهد: با تعریف جایگاه صنعت حمل و نقل هوایی، امکان رقابت ایرلاین‌ها و فرودگاه‌های کشور با شرکت‌های هواپیمایی و فرودگاه‌های کشورهای رقیب فراهم شود.
