الزام دولت‌ها به رعایت سقف بدهی

گروه اقتصاد کلان|

گزارش اخیر بانک مرکزی از وضعیت بودجه نیم‌سال اول 97 حکایت از رشد 65.5 درصدی واگذاری دارایی‌های مالی (استقراض) می‌کند. موضوع بسیار با اهمیت این است که جداول این گزارش نشان می‌دهد دولت در این 6 ماه حدود 10 هزار میلیارد تومان بیش از سقف تعیین شده بودجه، اوراق منتشر کرده است و مهم‌تر اینکه چیزی حدود بیش از 30 درصد این درآمدها صرف تامین بودجه جاری کشور شده است. این در حالی است که در بسیاری از کشورها برای حفظ پایداری مالی، در بودجه سقف بدهی تعیین می‌شود. هرچند در ایران هم این سقف در مورد بدهی‌های دولت و بودجه‌های سالیانه تعیین می‌شود، اما ضمانت اجرایی محکمی برای رعایت آن وجود ندارد. بانک مرکزی در گزارشی پژوهشی با اشاره به تجربیات بسیاری از کشورها در این زمینه، نوشته است: در حال حاضر قواعد پایداری مالی در قواعد بودجه‌ریزی کشور وارد نشده و لازم است دولت تعهدات خود را در قالب تعیین چارچوب مالی بلندمدت پذیرش کند.

به گزارش «تعادل» بررسی آمارهای مربوط به وضعیت بودجه تا نیم‌سال ابتدایی امسال نشان می‌دهد که 30 درصد از بودجه جاری کشور از طریق فروش اوراق قرضه تامین شده است. انتشار اوراق در این مدت بیش از قانون مصوب بودجه بوده است؛ موضوعی که برخی کارشناسان از آن به عنوان «آینده فروشی» یاد می‌کنند و از انباشت میزان زیادی از این بدهی‌ها که به جای صرف سرمایه‌گذاری، در پرداخت‌های جاری هزینه شده ابراز نگرانی کرده می‌کنند. بانک مرکزی در یک گزارش پژوهشی که به بررسی ابعاد بازار بدهی پرداخته، بخشی را به بایسته‌ها و شروط تامین مالی بودجه دولت از طریق استقراض اختصاص داده است.

از نظر این گزارش تأمین مالی بودجه دولت از طریق انتشار اوراق بدهی همانطور که می‌تواند فرصتی برای انتقال بدهی‌های دولت به زمان تثبیت اقتصادی در آینده ایجاد کند، در صورت عدم توانایی در تسویه آنها، دولت با حجم بیشتری بدهی مالی آتی روبه رو خواهد بود. پیش نیاز اصلی موفقیت دولت در تسویه بدهی‌ها از طریق بازار بدهی، انضباط مالی و پایبندی دولت به قاعده مالی و قواعد پایداری مالی است.

بطور کلی از نظر این گزارش برای اصلاح مدیریت مالی و بدهی‌های دولت، سه گام اصلی شامل بودجه‌ریزی تعهدی، پایندی به قواعد پایداری مالی و تجدید ساختار و نقدپذیرکردن بدهی‌ها را باید مد نظر قرار داد.

  بودجه‌ریزی تعهدی و انتشار عمومی حجم بدهی‌های دولت

به نوشته گزارش یادشده در حال حاضر، نظام بودجه‌ریزی به شکل نقدی است که در آن میزان تعهدات ایجاد شده در هر سال معین برای سال‌های آینده مشخص نمی‌شود. به همین منظور برای شفافیت در پذیرش تعهدات لازم است مواردی مانند «میزان جذب منابع مالی و شیوه‌های جذب آن در داخل و خارج از کشور»، «هزینه استهلاک دارایی ها»، «هزینه‌های مربوط به دوران بازنشستگی»، «انواع تعهدات پذیرفته شده از سوی دستگاه‌های دولتی برای سال‌های آتی» در بودجه‌ریزی ثبت شود.

بودجه‌ریزی عملیاتی با الزام دستگاه‌های اجرایی به تمرکز بر نتایج برنامه‌ها، تلاش در بهبود اثربخشی، کارایی و پاسخگویی برنامه‌های دولت دارد. این روش بودجه‌ریزی در جهت تخصیص هدفمند اعتبارات به برنامه‌ها و فعالیت‌ها، شفاف سازی فرآیند بودجه‌ریزی، ایجاد ارتباط بین بودجه‌ریزی و نتایج عملکرد، سنجش اثربخشی و کارایی برنامه‌ها و فعالیت‌ها گام بر می‌دارد.

   تعیین قواعد پایداری مالی

این گزارش معتقد است به منظور اجتناب از بی انضباطی مالی و تعامل بهتر سیاست‌های پولی و مالی، می‌توان با استفاده از تجارب بین المللی، از طریق قاعده مند سازی سیاست مالی با تمرکز اصلی بر قانون تقید مالی و پایداری مالی به رفع چالش‌های فراروی دولت اقدام کرد. به بیان دیگر، اجرای یک قاعده مالی و یا ترکیبی از قواعد مالی که الزامات اولیه، تمهیدات حمایتی و ظرفیت‌های نهادی مناسب را داشته باشد، می‌تواند با اعمال محدودیت‌های بلندمدت، راهنمای عملیاتی برای اتخاذ سیاست مالی باشد تا از اتخاذ تصمیمات مقطعی سیاسی و مصلحتی مالی جلوگیری کرده تا نخست، زمینه اعمال سیاست‌های مالی ضد سیکلی فراهم شود و دوم، زمینه مناسب برای پایداری مالی دولت امکان پذیر شود.

بر اساس آنچه صندوق بین المللی پول در سال ۲۰۰۹ تعریف کرده است: قواعد مالی به ۴ گروه قاعده تراز بودجه، قاعده بدهی، قاعده درآمد و قاعده مخارج تقسیم می‌شوند. تا پایان سال ۲۰۱۴ تعداد کشورهایی که از قاعده مالی استفاده می‌کردند به ۸۹ کشور رسید که در این میان، تعداد ۶۸ کشور از قاعده بدهی استفاده می‌کنند. به علاوه در برخی کشورها، سقف بدهی به عنوان ابزار مناسبی برای محدودیت سیاست مالی و ارتقای بدهی پایدار که می‌تواند مهم‌ترین رکن در ایجاد پایداری مالی دولت باشد، مورد استفاده قرار می‌گیرد. ملزم کردن دولت‌ها به رعایت سقف بدهی مستلزم وجود ضمانت اجرای سقف بدهی تعیین شده و تعیین احکام و مقررات در صورت نقض سقف یادشده است. سقف بدهی در کشورهای مختلف براساس معیارهایی همچون درجه ثبات و آرامش سیاسی، میزان ثبات بازار مالی از جمله شبکه بانکی، میزان اعتبار دولت در بازارهای بین المللی و امکان تأمین مالی در بازارهای بین المللی و ظرفیت پرداخت‌های آتی تعیین می‌شود.

بر اساس این مقاله در حال حاضر قواعد پایداری مالی در قواعد بودجه‌ریزی کشور وارد نشده و لازم است دولت انواع تعهدات مانند طرح‌های عمرانی جدید، تعهدات تامین اجتماعی، انواع تضامین، قراردادهای بلندمدت، بازنشستگی پیش از موعد، پرداخت حق بیمه و موارد دیگر را در قالب تعیین چارچوب مالی بلندمدت پذیرش کند. افزون بر این، تعیین سقف بدهی دولت نسبت به GDP و ایجاد چارچوب قانونی به منظور رعایت سقف‌های تعیین شده برای جذب شوک‌های وارده به اقتصاد، از اقدامات تکمیلی است که باید برای پایبندی به قواعد پایداری مالی در دستور کار قرار گیرد. در این خصوص، لازم به ذکر است، در قالب قانون برنامه ششم توسعه کشور، سقف بدهی‌های دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی برابر ۴۰ درصد تعیین شده است.

  نقدپذیر کردن بدهی‌ها

گام نهایی از نظر این مقاله نقدپذیر کردن بدهی‌های دولت است که از طریق اوراق بهادار سازی، ایجاد بازار ثانویه پر عمق و پیشگیری از نکول اوراق و تعهدات جاری عملی می‌شود. اوراق بهادار سازی بدهی‌های دولت در صورتی که با رعایت الزامات منطقی اجرایی شود، می‌تواند اعتبار دولت از دید آحاد اقتصادی را افزایش دهد، ابزار مناسبی برای اعمال سیاست پولی و استمرار کاهش تورم در اختیار بانک مرکزی بگذارد و منبع مالی جدیدی برای استقراض‌های آتی دولت فراهم آورد.

 این مقاله در راستای اجرای موفق این فرایند، سه راهکار پیشنهاد کرده است.

 الف) بازار پول فعال و هماهنگی بین دولت و بانک مرکزی در انتشار اوراق: بازار پول فعال می‌تواند به عمق بیشتر اوراق دولتی کمک کند. بازار پول می‌تواند با افزایش نقدشوندگی اوراق، از بازار اوراق بدهی دولتی حمایت کند. هنگامی که ساز و کار عملیات بازار باز در بازار پول به خوبی شکل گرفته باشد و بازار اوراق دولتی نیز آماده بهره‌برداری باشد، هماهنگی بانک مرکزی با دولت برای عملیات سیاست پولی برای ایجاد بازار سالم اوراق ضروری گاهی دولت ممکن است به دلیل نیاز به منابع مالی قصد انتشار اوراق بدهی را داشته باشد، در حالی که به دلایلی، بازار این اوراق از نقدشوندگی بالایی برخوردار نباشد. در چنین شرایطی بانک مرکزی می‌تواند در صورت صلاحدید با مداخله در بازار اوراق بدهی دولتی نقدشوندگی بازار را بالا ببرد تا دولت در انتشار اوراق بدهی جدید موفق شود. در صورت تصمیم به مداخله در بازار باید میزان این مداخله مشخص باشد. به این ترتیب باید هماهنگی‌های لازم بین دولت و بانک مرکزی در خصوص انتشار اوراق بدهی از سوی دولت وجود داشته باشد تا بانک مرکزی بتواند با بررسی شرایط بازار و در نظر گرفتن اهداف خود واکنش مناسب نشان دهد. افزون بر این، دولت ممکن است قادر باشد زمان بندی و میزان انتشار اوراق را به گونه‌ای تنظیم کند که انطباق بیشتری با شرایط بازار پول داشته باشد. برای این منظور لازم است دولت پیش‌بینی‌های دقیقی با تواتر بالا از درآمدها و مخارج خود داشته باشد تا بتواند میزان انتشار اوراق بدهی را در آینده برآورد کرده و بانک مرکزی را نیز از آمار و ارقام آن مطلع کند.

 ب) ساختار دولتی کار آمد و معتبر در مدیریت بدهی: مدیریت بدهی توسط دولت کارآمد نیازمند وجود اهداف شفاف در مدیریت بدهی، هماهنگی بین سیاست‌های پولی و مالی، چارچوب مدیریت ریسک محتاطانه، چارچوب نهادی کارا و ظرفیت عملکردی قوی است. همچنین، دسترسی به ابزارهای تحلیل اطلاعاتی مناسب برای کارایی عملیات مدیریت بدهی و فرایند توسعه استراتژی‌های مدیریت بدهی ضروری خواهد بود. به علاوه، باید توجه داشت افزایش اعتبار مدیریت بدهی از طریق معرفی چارچوب قانونی شفاف در عملکرد مدیریت بدهی، تمهیدات سازمانی قوی و افشای اطلاعات برای عموم عناصر کلیدی در ساختار دولتی کارآمد برای مدیریت بدهی محسوب می‌شوند.

 ج) ایجاد تنوع در سرمایه‌گذاران اوراق بدهی دولتی: تنوع در خریداران اوراق بدهی دولتی اوراق با بازدهی ثابت تضمینی برای تقدشوندگی و ثبات تقاضای اوراق بدهی است. بخش مهمی از خریداران اوراق در کشورهای مختلف شرکت‌های بیمه و صندوق‌های بازنشستگی هستند. اصلی‌ترین ویژگی اوراق بدهی برای این سرمایه‌گذاران عاری بودن این اوراق از ریسک نکول است که باعث می‌شود این نوع سرمایه‌گذاری جریان وجوه نقد و مطمئنی را در زمان‌های مشخص برای شرکت‌های بیمه و صندوق‌های بازنشستگی فراهم نمایند تا بتوانند به تعهدات خود در زمان‌های از پیش تعیین شده عمل کنند.