کسری بودجه 200 هزار میلیارد تومانی بدون نفت

گروه اقتصاد کلان|

بررسی ارقام لایحه بودجه حاکی از آن است که چنانچه تمام منابع بودجه هم محقق شوند، باز هم کسری بودجه بدون نفت به رقمی نزدیک به 200 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که معادل 46.6 درصد کل هزینه‌های عمومی کشور برای سال آینده است. این رقم بزرگ نشان می‌دهد که حتی اگر درآمدهای نفتی خوش‌بینانه‌ای که دولت پیش‌بینی کرده هم محقق شوند باز 50 هزار میلیارد تومان کمتر از هزینه‌های جاری می‌شود و این در شرایطی است که دولت تنها با انتشار 50 هزار میلیارد تومانی اوراق می‌تواند این شکاف بزرگ را ولو به شکل مقطعی هم بیاورد. با این همه وضعیت مبهم کشور در سال‌های آینده و شرایط سخت اقتصادی که با کاهش و منفی شدن رشد اقتصادی استمرار خواهد یافت، سبب شده تا دولتمردان با روزهایی سخت‌تر مواجه باشند.

از مهم‌ترین مولفه‌هایی که برای بودجه سال آینده، به مباحث مختلف دامن زده، میزان و سهم فروش نفت در دخل و خرج سال آینده است. منابع حاصل از فروش نفت، گاز و میعانات همواره به تامین کسری بودجه یاری رسانده و با توجه به اینکه هنوز امکانات لازم برای عدم وابستگی به این منابع طبیعی آماده نیست، پیچیدگی روند تامین منابع دولت در سال آینده را پیچیده‌تر از قبل کرده است. به‌گونه‌ای که بررسی ارقام بودجه سال آینده حاکی از آن است که دولت قصد نداشته چندان به سناریوهای بدبینانه درباره مقدار صادرات یا قیمت نفت را در سقف منابع و مصارف بودجه منعکس کند. بخشی از این نگاه دولت می‌تواند ناشی از ضرورت‌های اقتصادی باشد که مخارج دولت را تنها موتور تحریک‌کننده رشد اقتصادی در سال 1398 می‌داند. بخشی از این رویکرد هم به نگاه سیاسی دولت، مبنی بر ضرورت کنترل انتظارات و مدیریت تبعات سیاسی و اجتماعی تحریم‌ها از طریق لایحه بودجه باز می‌گردد. دولت از دیدگاه اجرایی انتظار دارد در صورت عدم تحقق منابع حاصل از صادرات نفت، از طریق ساز و کار تخصیص اعتبارات در حدود منابع در دسترس کشور را اداره کند. این میان برخی از کارشناسان معتقدند در سال آینده بر خلاف سال‌های گذشته قوه مجریه نمی‌تواند با تکیه بر ابزار تخصیص عدم تحقق منابع را مدیریت کند. حال چه مدیریت از طریق انتشار اوراق عملی باشد و چه نباشد، باز هم لایحه بودجه از نظر خود کفایی باید مورد بررسی قرار گیرد. خودکفایی بودجه‌ای به معنای توانایی دولت در تامین منابع درآمدی برای هزینه‌های جاری باشد و منظور از منابع درآمدی نیز، همان منابع متعارف یعنی مالیات‌ها است.

     ضرورت محاسبه کسری بودجه منهای نفت

در دهه‌های گذشته رابطه مالی دولت و نفت در فرایند بودجه‌ریزی کشور به‌گونه‌ای تنظیم شده که منابع حاصل از صادرات نفت بین خزانه دولت، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی تقسیم شود. بر این اساس بعد از مشخص شده سهم دولت از صادرات نفت معادل ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت در حساب خزانه نزد بانک مرکزی منظور می‌شود. مبنای محاسبه منابع نفتی حاصل ضرب قیمت نفت، قیمت محاسباتی برای تسعیر منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و حجم صادرات بوده است. در این روش متغیرهای قیمت نفت، نرخ تسعیر ارز و حجم صادرات تحت تاثیر سیاست‌های مالی دولت قرار می‌گیرند به این معنا که دولت می‌تواند برای تراز کردن بودجه خود این متغیرها را به‌گونه‌ای در نظر بگیرد که بودجه کل کشور تراز شود. این در حالی است که اساسا متغیر قیمت نفت و میزان صادرات حملا عاملی برونزا و خارج از اراده دولت بوده و متغیر نرخ ارز بر اساس سیاست‌های ارزی و تجاری تعیین شوند. اگر چه تاکنون ورود منابع نفتی به این صورت در بودجه آسیب‌های فراوانی را در نظام بودجه‌ریزی کشور به جا گذاشته ولی می‌توان گفت ادامه این رویکرد برای شرایط ویژه سال آینده آثار به مراتب زیان‌بارتری نسبت به سال‌های دیگر در پی خواهد داشت.

علت این موضوع آن است که عدم قطعیت نسبت به متغیرهای تعیین‌کننده منابع نفتی برای آینده به ویژه در مورد میزان صادرات نفت و گاز به مراتب بیشتر از سال‌های گذشته است. از این‌رو رویکرد پیشنهادی برخی از کارشناسان از جمله مرکز پژوهش‌های مجلس برای تصمیم‌گیری درباره میزان منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1398 تدوین بودجه براساس مدیریت کسری بودجه بدون نفت است چرا که اتخاذ این رویکرد می‌تواند ضمن تخفیف مسائل و مشکلات ناشی از وابستگی بودجه به نفت و نوسانات آن، با آشکارسازی میزان واقعی کسری بودجه زمینه اصلاحات بودجه‌ای را فراهم آورد.

دولت در این رابطه و در اولین گام باید تمام منابع درآمدی خود را جز منابع نفتی و منابع ناشی از استقراض را به دقت بررسی کند. در این مرحله لازم است با توجه به پیش‌بینی عملکرد ردیف‌های درآمدی در سال جاری و چشم‌انداز اقتصاد کلان در سال آینده میزان این منابع به صورت واقع بینانه برای 1398 برآورد شود. علاوه بر این هزینه‌های دولت به هزینه‌های اجتناب ناپذیر و اجتناب پذیر تقسیم گردد و هزینه‌های اجتناب ناپذیر به صورت واقع بینانه و البته با توجه به مضیقه‌های مالی دولت رشد داده شود و هزینه‌های اجتناب پذیر نسبت به سال جاری بدون افزایش باقی بماند. سپس کسری بودجه بدون نفت از تفاضل ارقام فوق به دست‌آید و مسیرهای ممکن برای تامین کسری بودجه بدون نفت بررسی و با توجه به اقتضائات اجرایی و امکان سنجی‌های انجام گرفته انتخاب شوند. همچنین منابع ارزی حاصل از صادرات نفت در اختیار بانک باشد و بانک مرکزی با در نظر گرفتن سیاست ارزی خود و مستقل از وضعیت بودجه در مورد منابع ارزی در اختیار جهت کنترل بازار ارز تصمیم‌گیری کند.

 همچنین نهاد متولی پول در کشور به میزان مشخص شده به حساب خزانه منابع ریالی واریز کند تا دولت بتواند مصارف خود را پوشش دهد.

با استفاده از این روش، اعتبار دستگا‌ه‌ها بطور واقع بینانه دیده شده و آنها از تامین رقم درج شده در بودجه اطمینان خواهند داشت. همچنین با شفاف شدن کسری بودجه واقعی، احتمال پیگیری روش‌های عملیاتی کاهش کسری از جمله شناسایی منابع جدید درآمدی و راهکارهای مدیریت هزینه‌ها افزایش می‌یابند و آثار مالی هر یک از تصمیمات دولت و مجلس بر کسری بودجه قابل رویت می‌شود.

     کسری 46.6 درصدی بودجه

با توجه به اعتبارات در نظر گرفته شده در لایحه بودجه سال آینده می‌توان به تصویری کلی از کسری بودجه بدون نفت پرداخت. همانطور که پیش‌تر هم بیان شد در لایحه بودجه سال آینده رقم هفت هزار و 700 میلیارد تومان بابت بازپرداخت اوراق در سقف دوم مصارف دیده شده ولی از آنجا که همواره پرداخت آن جزو اولویت‌های دولت بوده لذا در محاسبات انجام شده این رقم به میزان مصارف اضافه شده است. همچنین هر چند تحقق کامل منابع پیش‌بینی شده در لایحه سال آینده به‌شدت نامحتمل و دور از دسترس است با این وجود می‌توان به منظور ساده‌سازی با اغماض از کنار آن گذشت و کسری بودجه بدون نفت را با در نظر گرفتن تحقق صد در صد سایر منابع پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال آینده محاسبه کرد. با همه این اغماض‌ها نهایتا کسری بودجه بدون نفت کشور برای سال آینده رقم 193 هزار و 700 میلیارد تومان را نشان می‌دهد. به بیان ساده‌تر مجموع کسری بودجه لایحه بودجه 98 و به فرض تحقق صد در صدی سایر درآمدهای معادل 46.6 درصد کل مصارف عمومی بودجه را در نظر می‌گیرد.

همان‌طور که پیش‌تر گفته شد منابع نفتی در بودجه بسیار خوش‌بینانه تنظیم شدند و احتمال تحقق آنها نیز چندان محتمل نیست ولی اگر با اغماض از این مساله نیز گذشت، باز هم کل درآمدهای حاصل از فروش نفت، گاز و میعانات در سال آینده به رقم 142 هزار میلیارد تومان می‌رسد و همانطور که در لایحه آمده با 50 هزار میلیارد تومان منابع حاصل از فروش اوراق مشارکت مصارف و درآمدها در بودجه صفر می‌شود و به اصطلاح به تراز می‌رسند.

     اتخاذ تصمیمات بزرگ در روزهای سخت

شرایط ویژه سال آینده جدا از آنکه توان پیش‌بینی‌پذیری را از کلیت اقتصاد ایران کاهش داده، شرایطی خاص به وجود آورده که نیازمند اتخاذ تصمیماتی جدی هستند. اینکه کسری بودجه نزدیک به 50 درصد هزینه‌های عمومی کشور را در بر می‌گیرد و بدون انتشار اوراق و ریختن تمام درآمدهای نفتی در هزینه‌های جاری امکان جبران آن نیست، نشانگر مشکلی سیستماتیک در اقتصاد کشور است. هر چند مرکز پژوهش‌های مجلس در آخرین گزارش خود تنها راهکاری که ارایه داده، افزایش پایه مالیاتی و لغو تمام معافیت‌ها است، اما این روش نیز در کوتاه‌مدت عملی نخواهد بود و در بلندمدت نیز تضمین‌کننده دخل و خرج کشور نیست. مضاف بر اینکه رقم نزدیک به 200 هزار میلیارد تومانی کسری بودجه به اندازه‌ای بزرگ هست که صرفا با افزایش پایه مالیاتی نمی‌توان آن را جبران کند. به همین دلیل ضرورت اتخاذ تصمیماتی بزرگ در روزهای پر مشغله بیش از هر زمان دیگری است و از دولتمردان انتظار می‌رود، به شکل کوتاه، میان و بلندمدت چاره‌ای برای این مشکلات و مسائل بیندیشند.