کنترل هزینه‌های دولت ضروری‌تر از هر زمان دیگر

کاهش درآمدهای دولت در سال آینده، یک واقعیت انکار ناپذیر است و هر کارشناسی برای تحلیل لایحه بودجه 98 تلاش دارد با در نظر گرفتن این مساله، لایحه را تحلیل کند. در این رابطه کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش‌هایی علاوه بر اینکه کنترل هزینه‌های دولت و صرفه‌جویی در بخش مصارف را پیشنهاد می‌دهند، خواهان محاسبه کسری بودجه بدون نفت شده‌اند چرا که درآمدهای حاصل از نفت و گاز را برای سال آینده، درآمدهای غیر پیش‌بینی‌پذیری می‌دانند و چنین اقدامی را به سود مدیریت بهتر درآمدها و مصارف کشور می‌دانند. از سوی دیگر پیش‌بینی این مرکز نشان می‌دهد با وجود دو سقفی بسته شدن لایحه بودجه، باز هم احتمال تحقق بودجه پایین است و دولت باید خود را در بخش‌های مختلف برای عدم تحقق آماده کند.

به گزارش تعادل، مرکز پژوهش‌های مجلس، در گزارش‌هایی که در آخر هفته گذشته منتشر کرد، به وضعیت منابع و مصارف در لایحه بودجه سال آینده پرداخت. در گزارش مرتبط با مصارف، مصارف عمومی دولت در سال 98 معادل 407 هزار میلیارد تومان است که نسبت به رقم مصوب قانون سال جاری، که معادل 386 هزار میلیارد تومان بود، رشد حدود پنج درصدی و نسبت به پیش‌بینی عملکرد امسال، حدود 20 درصد افزایش داشته است. اعتبارات هزینه‌ای در سال آینده نسبت به مصوب امسال معادل 16 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد معادل 23 درصد افزایش یافته است.

این در حالی است که اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در قانون بودجه سال آینده، برابر با 62 هزار میلیارد تومان است که این نیز نسبت به قانون سال جاری تغییری نداشته در حالی که نسبت به پیش‌بینی قانون بودجه امسال، حدود 77 درصد رشد داشته است. سهم اعتبارات طرح‌های ملی، ردیف‌های متفرقه و استانی در تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه امسال به ترتیب 32، 51 و 17 درصد است. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در ردیف‌های متفرقه رقمی برابر با 30 هزار و 700 میلیارد تومان دارد.

 به دلیل آنکه اعتبارات ردیف‌های متفرقه معمولا متمرکز و بدون اختصاص به دستگاه اجرایی معین و گاه حتی بدون تعیین محل مصرف در اختیار دولت بوده و برحسب مورد بین دستگاه‌های اجرایی و استان‌ها توزیع می‌شود، در عمل حقوق قوه مقننه در زمینه بررسی، تایید و نظارت بر این بخش از اعتبارات عمرانی مخدوش می‌شود. در میان اعتبارات تملک‌ دارایی‌های مالی، بازپرداخت اصل اوراق مالی با مبلغ 19 هزار و 200 میلیارد تومان، حدود 78 درصد کل اعتبارات و بیشترین سهم را به خود اختصاص داده‌اند. طبیعی است با وجود کسری تراز عملیاتی هر چقدر منابع عمومی با عدم تحقق روبرو شود، عدم تخصیص اعتبار به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز افزایش خواهد یافت.

تعداد ردیف‌های متفرقه از 138 ردیف در سال 97 به 116 ردیف در سال 1398 کاهش یافته است و بیشتر این ردیف‌ها به جدول هفت و 10 منتقل یا حذف شده‌ است. در مجموع اعتبارات متفرقه در جدول 9 لایحه بودجه نسبت به قانون سال جاری، به 42 هزار و 800 میلیارد تومان رسیده که نسبت به 43 هزار و 300 میلیارد تومان سال قبل کاهش اندکی داشته و سهم آن از کل مصارف کاهش یافته است. کل پرداختی به استان‌ها (مبتنی بر بودجه استانی) برابر با 66 هزار میلیارد تومان که معادل 18 درصد کل مصارف بودجه عمومی است که نسبت به سال 1396 از افزایش 179 درصدی برخوردار است. دلیل این افزایش شدید انتقال ردیف سه دستگاه آموزش و پرورش، بنیاد شهید و سازمان‌های برنامه و بودجه استان‌ها از جدول بودجه دستگاه‌های ملی به جدول بودجه استانی است. از مجموع 66 هزار میلیارد تومان اعتبارات استانی، 33 هزار و 100 میلیارد تومان ان مربوط به دستگاه آموزش و پرورش، 11 هزار و 400 میلیارد تومان مربوط به دستگاه بنیاد شهید و 290 میلیارد تومان مربوط به سازمان‌های برنامه و بودجه استانی است. به این ترتیب از 66 هزار میلیارد تومان بودجه استانی، 55 هزار و 800 میلیارد تومان مربوط به محموع اعتبارات سه دستگاه مزبور است. درنتیجه باقی مانده اعتبارات استانی 21 هزار و 200 میلیارد تومان خواهد بود که نسبت به 23 هزار و 500 میلیارد تومان در سال 96 از کاهش 10 درصدی خبر می‌دهد. با وجود این تغییرات انجام شده نشان می‌دهد که نسبت هزینه‌های استانی به درآمدهای استانی برابر 70 درصد است.

  کنترل هزینه‌های دولت ضروری‌تر از هرزمانی است

با توجه به درآمد انتظاری حاصل از فروش نفت و گاز در سال آینده و همچنین انتظارات تورمی کارکنان دولت- که به انتظار برای رشد دستمزدها منجر شده است که در افزایش 20 درصدی در سال آینده خود را نشان داده است. با این همه طبیعی است که هر چه محدوده وظایف دولت بزرگ‌تر باشد و نقش پررنگ‌تری در اقتصاد داشته باشد، در مقابل نوسان اقتصادی آسیب‌پذیرتر خواهد بود. تراکم‌زدایی و واگذاری امور اجرایی به نهادهایی مانند شهرداری‌ها و تامین مالی از طریق طراحی مالیه محلی و بخش خصوصی باعث چابک شدن دولت و افزایش انعطاف‌پذیری دولت در مواجهه با حوادث ناخواسته می‌شود. از سوی دیگر بنگاه داری دولتی علاوه بر ناکارایی مدیریتی منجر به کاهش انگیزه بخش خصوصی در اقتصاد و کاهش رشد اقتصادی می‌شود. رشد بیشتر بودجه شرکت‌های دولتی در مقایسه با بودجه عمومی نشان می‌دهد که این نقش در بودجه سال آینده پررنگ‌تر شده است.

از سوی دیگر هر چند دولت تلاش کرده تا با معرفی اصلاحات ساختاری در ماده واحده از حجم مصارف بکاهد اما با توجه به انتظار درآمدی در سال آینده همچنان احتمال تحقق کامل بودجه پایین است. ابتکار دولت برای معرفی سقف دوم برای بودجه هر چند می‌تواند با اولویت‌بندی مصارف، می‌تواند به تحقق این هدف کمک کند، اما باید خاطرنشان ساخت که هم سقف اول بودجه از احتمال تحقق پایینی‌ برخوردار است و هم بخشی از مصارف تعیین شده در سقف دوم نظیر تملک دارایی‌های مالی جزو اولویت‌های بودجه‌ای است. همچنین تحمیل بار مالی جدید به دولت از طریق ارایه پیشنهاداتی برای گسترش خدماتی دولتی و غیره در فرایند بررسی و تصویب بودجه سال آینده را آسیب‌پذیرتر خواهد کرد.

علاوه بر این یکی از موانع پیشروی کنترل هزینه‌های در دسترس نبودن اطلاعات مورد نیاز برای تشخیص میزان ضروری بودن هزینه‌هاست. مثلا در حال حاضر مشخص نیست که دستگاه‌ها چقدر حقوق و دستمزد می‌دهند، چقدر اضافه کار می‌دهند و چقدر از خرید خدمات در فصل دوم هزینه‌ای مربوط به کارکنان قراردادی یا شرکتی است. لذا لازم است تا به سرعت اطلاعات مورد نیاز سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری کل کشور درباره میزان دقیق هزینه‌های تکمیل شود. برای مثال لازم است تخصیص اعتبارات حقوق و دستمزد و پرداخت هر نوع حق‌الزحمه به اشخاص حقیقی در سال آینده منوط به ارایه نام و شماره ملی فرد دریافت‌کننده در هر ماه به خزانه‌داری کل کشور باشد و فرایند پرداخت به‌گونه‌ای اصلاح شود که پرداخت‌های خزانه مستقیما به دی نفعان نهایی انجام شود و هرگونه پرداخت خارج از این فرایند ممنوع شود.

با توجه به محدودیت منابع دولت، لازم است دولت به صورت روشمند اقدام به کنترل و حتی کاهش هزینه‌های خود در مراکز اصلی هزینه‌ای نماید. لازم است هر دستگاه 10 تا 20 مرکز هزینه‌ای (فعالیت‌هایی که بیشترین سهم در هزینه‌های آن دستگاه را دارند) را شناساسیی کند و برنامه‌های خود را برای کاهش آن هزینه از راه اصلاح فرایندهای اجرایی، کاهش اتلاف منابع و افزایش بهره‌وری و الکترونیکی کردن فرایندهای ارایه خدمات و مشروط به عدم کاهش کیفیت ارایه خدمات با سازمان برنامه و بودجه توافق کند.

  درآمدها کاهش می‌یابند

مهم‌ترین دلیلی که مرکز پژوهش‌های مجلس را بر آن داشته تا به دولت نسبت به کاهش هزینه‌هایش هشدار اکید دهد، کاهش منابع دولت است. در گزارشی دیگر آمده مجموع منابع نفتی در لایحه بودجه 98 معادل 142 هزار و 500 میلیارد تومان در نظر گرفته شده که حدود 10.6 درصد نسبت به قانون بودجه امسال رشد داشته است. وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال جاری معادل 35 درصد بوده که نسبت به قانون بودجه امسال نه تنها کاهش نیافته بلکه از رشد سه درصدی هم خبر می‌دهد. از سوی دیگر منابع مالیاتی در لایحه بودجه سال آینده نسبت به قانون بودجه امسال، هشت درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال جاری حدود 19 درصد افزایش یافته است. مقدار در نظر گرفته شده درآمدهای مالیاتی حدود 153 هزار و 500 میلیارد تومان است که انتظار می‌رود حدود 146 هزار و 700 میلیارد تومان آن محقق شود.

منابع پیش‌بینی شده از محل صادرات نفت خام منابع مطمئنی نیست. بیش برآورد منابع بودجه باعث می‌شود در عمل دولت با ساز و کار تخصیص به صلاحدید خود، بودجه سال آینده را اجرا کند. این اتفاق ضمن آنکه صلاحیت‌های تقنینی و نظارتی مجلس را خدشه‌دار می‌کند، آثار و پیامدهای منفی دیگری در اداره کشور و عملکرد دستگاه‌ها به همراه خواهد داشت. هر چند برخی کارشناسان معتقدند در سال آینده با تکیه بر ابزار تخصیص نیز نمی‌توان عدم تحقق منابع را مدیریت کرد.

  کسری بودجه بدون نفت مدیریت شود

مجموع سود سهام شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال 98 نسبه به قانون بودجه سال 97 بیش از 50 درصد کاهش یافته است. علت این کاهش حدف 9 هزار میلیارد تومان درآمد حاصل از مابه‌التفاوت نرخ ارز است که در اصلاحیه قانون بودجه امسال به سود بانک مرکزی اضافه شده و این رقم از سود شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال آینده کسر شده است. همچنین به دلیل امضای تفاهم نامه مربوط به جز سه بند ب ماده دو آیین‌نامه اجرایی تبصره 14 لایحه بودجه مبنی بر ساز و کار پرداخت علی‌الحساب سود سهام و مالیات عملکرد امسال شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی پالایش و پخش فراورده‌های نفتی ایران، شرکت ملی پخش فراورده‌های نفتی ایران و عدم دریافت معوقات مربوط به سود سهام شرکت‌های مذکور و همچنین عدم دریافت سود جاری و معوقات شرکت‌های زیر مجموعه چهار شرکت مندرج در تفاهم نامه به دلیل محدودیت در منابع هدفمندی و امضای پیش‌نویس این تفاهم نامه برای سال آینده، سود سهام معوقه شرکت‌های دولتی نیز با بیش از 90 درصد کاهش در لایحه سال آینده نسبت به قانون امسال درج شده است.

با توجه به این ملاحظات، لایحه بودجه از منظر منابع با محدودیت‌هایی روبرو است که در صورت تصویب بدین شکل در طول سال آینده، مشکلات احتمالی در نحوه فعالیت‌ دستگاه‌های اجرایی (بودجه قابل برنامه‌ریزی)، معیشت عمومی و انضباط مالی به دنبال خواهد داشت. لذا ایجاد منابع جدید درآمدی و مدیریت هزینه‌ها اجتناب ناپذیر است. برآوردهای کارشناسی هم توسط دولت و هم توسط کارشناسان این مرکز بیانگر آن است که در صورت هدفگذاری مدیریت کسری بودجه بدون نفت و با انجام برخی اصلاحات برای جلوگیری از فرارهای مالیاتی و تعریف پایه‌های مالیاتی جدید می‌توان کسری بودجه را بهتر مدیریت کرد.