ماهیت صندوق توسعه ملی در حال تغییر است

گذاشتن بار تکالیف جدید بر دوش صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه 98 که به نوعی قوانین بالادستی چون قانون برنامه ششم توسعه را کنار گذاشته و منابع صندوق را به صورت تکلیفی به بخش‌هایی اختصاص داده، سبب شده تا بررسی‌ها از این مساله پرده بردارند که در سال آینده منابع جدیدی به صندوق نخواهد رفت. این امر تا آن‌جا پیش رفته که یک مرکز پژوهشی رسمی، از خطر تغییر ماهیت صندوق توسعه ملی پرده بردارد.

به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه بررسی لایحه بودجه 98، در آخرین گزارش خود به بررسی وضعیت صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه 98 پرداخته است. بر این اساس ، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع مذکور تشکیل شد، اما ضعف‌های ساختاری در بدنه اقتصاد کشور، مسائل مرتبط با اقتصاد سیاسی و کاهش منابع در برخی سال‌ها موجب شده است که این صندوق از اهداف خود دور بماند و منابع آن توسط دولت و مجلس به تکالیف بودجه‌ای و غیر بودجه‌ای اختصاص یابد. به‌‌رغم تاکید اسناد بالادستی صندوق در رابطه با ممنوعیت تکالیف بودجه‌ای بر منابع صندوق، هر ساله در لوایح بودجه سنواتی شاهد اختصاص منابع صندوق به ردیف‌هایی غیر از اهداف ذکر شده در اساسنامه صندوق هستیم. برای مثال در قانون بودجه امسال عملا برای حدود هفت درصد از منابع صندوق توسعه ملی در قانون بودجه تعیین تکلیف شد. ضمن اینکه براساس مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی در تیرماه امسال، مقرر شد دوازده واحد از سهم 32 درصدی منابع ارزی صندوق برای «نیازهای ضروری کشور در شرایط نامطلوب» در حسابی مخصوص به نام صندوق ذخیره شود. همچنین در تبصره یک لایحه بودجه سال آینده نیز به صورت برداشت مجاز، چهارده درصد از سهم صندوق کسر شده است و سهم صندوق توسعه ملی به 20 درصد رسیده و در صورت برداشت بیشتر از صندوق برای تامین منابع در سقف دوم، پیش‌بینی می‌شود در سال آینده عملا سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت به کمتر از 2- درصد کاهش یابد. علاوه بر این موارد، در تبصره‌های 4، 18، 19 و 21 لایحه بودجه، تکالیف دیگری تحت عناوینی چون از محل برداشت مجاز و در چارچوب سیاست‌های صندوق بر منابع صندوق توسعه ملی اعمال شده است.

  تکالیف صندوق در لایحه 98

براساس جز یک بند ب ماده هفت قانون برنامه ششم توسعه، مقرر شده سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه 30 درصد تعیین شود و سالیانه حداقل دو درصد به این سهم اضافه شود. بنابراین سهم صندوق توسعه ملی برای سال آینده که سال سوم اجرای برنامه است باید 34 درصد منابع حاصل از صادرات نفت در نظر گرفته می‌شد اما به جهت تامین منابع مورد نیاز دولت، براساس بند «الف» تبصره یک لایحه بودجه 98 این سهم معادل 20 درصد در نظر گرفته شده است. با توجه به پیش‌فرض های دولت در مورد درآمدهای نفتی در لایحه بودجه سال 98 یعنی قیمت نفت 54 دلاری و فروش روزانه 1.5 میلیون بشکه‌ای به علاوه صادرات 3.45 میلیارد دلاری گاز طبیعی و با لحاظ سهم 20 درصدی صندوق توسعه ملی، سهم این صندوق 6.7 میلیارد دلار خواهد بود که با توجه به شرایط تحریم پیش‌بینی میزان فروش نفت دچار بیش برآوردی است.

در بند ب ماده واحده لایحه بودجه سال آینده به دولت اجازه داده شده از محل وصول منابع مازاد از منابع عمومی، اصلاحات ساختاری و برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی، مصارف عمومی لایحه را تا سقف 40 هزار میلیارد تومان افزایش داده، که 20 هزار میلیارد تومان بابت اجرای ماده 106 قانون برنامه پنج ساله جهت تقویت بنیه دفاعی و 20 هزار میلیارد تومان نیز بابع اعتبارات ردیف‌های مندرج در جدول 21 این لایحه. با توجه به این‌که دولت در پیش‌بینی خود نسبت به وصول درآمدهای نفتی دچار بیش برآوردی شده است احتمال وصول منابع بیشتر از منابع عمومی پیش‌بینی شده، بعید به نظر می‌رسد و همچنین اصلاحات ساختاری ذکر شده در لایحه موضوع شفاف و دقیقی نیست و مشخص نیست که در چه حدی امکان درآمدزایی از این محل وجود داشته باشد. از آن‌جا که منابع صندوق با محدودیت مواجه است به نظر می‌رسد تداوم این‌گونه تکالیف از سوی دولت ماهیت صندوق را از معنا تهی خواهد کرد.

با فرض تامین 20 هزار میلیارد تومان منابع مورد نیاز سقف دوم از محل منابع صندوق توسعه ملی و با درنظر گرفتن نرخ ارز هشت هزار تومانی، بالغ بر دوو‌نیم میلیارد دلار از منابع ورودی صندوق کاسته خواهد شد و در صورت تامین مابقی سقف دوم از محل منابع صندوق، عملا در سال آینده منابع جدیدی به صندوق اضافه نخواهد شد.

همچنین در چهار تبصره 4، 18، 19 و 21 لایحه تکالیفی برای صندوق توسعه ملی ایجاد شده است. همه موارد مندرج در جدول مربوط به جز یکی، با ذکر برداشت مجاز و درچارچوب قوانین صندوق تکلیف شده‌اند. گرچه در متن لایحه تکالیف مرتبط با صندوق منوط به کسب اجازه یا در قالب قوانین صندوق مطرح شده، اما به نظر می‌رسد این تکالیف موجب کاهش منابع در اختیار صندوق توسعه ملی برای امور ضروری خواهد شد.

  40.3 میلیارد دلار

مجموع تسهیلات پرداخت شده

براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی مبلغ کل تسهیلات ارزی پذیرش شده توسط صندوق تا پایان تابستان 97 معادل 40.3 میلیارد دلار بوده که از این مقدار معادل 37.7 میلیارد دلار به مرحله تخصیص ارز رسیده و از مجموع تسهیلات ارزی مسدود شده مبلغی معادل 22 میلیارد دلار به طرح‌های بخش خصوصی، 94 میلیون دلار به طرح‌های بخش تعاونی و 15 میلیارد دلار به طرح‌های بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیر دولتی و 569 میلیون دلار به سایر موارد اختصاص یافته است.

بررسی عملکرد صندوق توسعه ملی در پرداخت تسهیلات ارز، سپرده‌گذاری ارزی و تسهیلات ریالی نشان‌دهنده این موضوع است که علی‌رغم صراحت اساسنامه صندوق بر مستقل بودن صندوق توسعه ملی از مصارف بودجه‌ای، در سال‌های اخیر مصارف صندوق توسعه ملی متاثر از قوانین بودجه‌ای بوده است. بررسی تسهیلات ارزی نشان می‌دهد مجموع تسهیلات ارزی پرداخت شده از زمان تاسیس صندوق تا پایان تابستان امسال، حدود 16.8 میلیارد دلار بوده که 7.14 میلیارد دلار آن به بخش عمومی غیر دولتی و 9.63 میلیارد دلار آن به بخش خصوصی و 76 میلیون دلار به بخش تعاونی پرداخت شده است. همچنین 7.2 میلیارد دلار سپرده‌گذاری ارزی برای پرداخت تسهیلات توسط صندوق توسعه ملی انجام شده است. از سوی دیگر صندوق توسعه ملی برای اجرای تکالیف دیگری مانند طرح ملی آب و خاک، تکالیف بند «د» تبصره «4» قانون بودجه امسال از جمله بازسازی مناطق آسیب دیده از زلزله، تولید واکسن سینه پهلو، رفع مشکل برق و مقابله با ریزگردهای خوزستان، تقویت بنیه دفاعی و... بالغ بر 23.5 میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداخت کرده است. علاوه بر این صندوق توسعه ملی براساس قوانین بودجه، ماده 52 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، در حال حاضر حدود 31 هزار و 500 میلیارد تومان از منابع خود را به تسهیلات ریالی اختصاص داده است.

  تهدید ماهیت صندوق

در مورد سهم صندوق توسعه ملی از عواید حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در لایحه سال 1398 می‌توان به نکاتی اشاره کرد؛ از جمله این‌که براساس بند «الف» تبصره «1» لایحه بودجه سال آینده سهم صندوق توسعه ملی معادل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در نظر گرفته شده است. علاوه بر این با توجه به فروش دولت در لایحه بودجه سال آینده جهت برآورد درآمدهای نفتی، سهم صندوق توسعه ملی 6.7 میلیارد دلار خواهد بود که البته با توجه به بیش برآوردی دولت در پیش‌بینی درآمدهای نفتی وصول این میزان ورودی دور از انتظار خواهد بود. از سوی دیگر تامین منابع سقف دوم لایحه بودجه (40 هزار میلیارد تومان) از محل منابعی از جمله منابع ورودی صندوق توسعه ملی (به غیر از 14 درصد استفاده شده در سقف اول) در نظر گرفته شده است.

درنتیجه می‌توان گفت بررسی ارقام و تبصره‌های لایحه بودجه نشان می‌دهد به واسطه کسر سهم چهارده درصدی سهم صندوق توسعه ملی و اعمال تکالیفی مانند تامین 40 هزار میلیارد تومان سقف دوم و دیگر تکالیف برخی تبصره‌های لایحه، در سال آینده عملا منبع جدیدی وارد صندوق نخواهد شد. این در حالی است که با توجه به شرایط پیش رو لازم بود در حد امکان منابع صندوق برای مصارف ضروری در سال‌های آتی پس انداز شود. وصول به این هدف نیازمند تمرکز بر موضوع مدیریت هزینه و اصلاحات اساسی مالیاتی (افزایش پایه‌های جدید مالیاتی، جلوگیری از فرار مالیاتی و...) در سمت منابع بود اما به نظر می‌رسد چنین اقداماتی در درجه دوم اهمیت قرار گرفته است. نکته قابل تامل در رابطه با منابع صندوق توسعه ملی این است که در سال‌های اخیر دولت فوری‌ترین طرح‌های خود در قانون بودجه را منوط به تامین مالی آن‌ها از صندوق‌های توسعه ملی کرده است و همین مساله موجب شده که منابع صندوق به شدت کاهش یابد. این اتفاق رویه نامناسبی است که تقریبا در حال از بین بردن ماهیت تشکیل صندوق توسعه ملی است.