ایرادات شورای نگهبان بر قانون حمایت از تولید

گروه اقتصاد کلان|

قانون استفاده از توان تولیدی کشور با سه شکل مختلف از سال 1375 در دستور کار دولت قرار گرفته، اما با این حال حتی برخی مسوولان هم معتقدند به اهداف خود نرسیده است. از نظر کارشناسان این قانون دارای ضعف‌های قانونی‌ زیادی بود و از همین رو اخیراً مجلس برای رفع آن، دست به کار شد و طرحی به تصویب رساند. این طرح بعد از بررسی‌های شورای نگهبان دوباره به کمیسیون ویژه حمایت از تولید بازگشته است. ایراداتی که از سوی شورای نگهبان به این طرح وارد شده و تصحیحات کمیسیون مذکور برای رفع این ایرادات، موضوع یکی از گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شده است. این گزارش نشان می‌دهد که کدام از این تصحیحات رافع ایرادات خواهد بود.

به گزارش «تعادل» قانون «حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده 104 قانون مالیات‌های مستقیم» مشتمل بر 23 ماده در جلسه علنی مردادماه 1391 مجلس شورای اسلامی تصویب شد و در تاریخ یازدهم همان ماه به تأیید شورای نگهبان رسید.

همزمان با تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون قبلی با همین مفاد یعنی قانون «حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به‌منظور صدور خدمات» مصوب 12/12/1375 لغو شد. به عبارت دیگر این قانون اولین برنامه حمایتی از تولید داخلی بود که در سال 1391 مورد اصلاح قرار گرفت. هرچند بطور رسمی از یک قانون جدید رونمایی شد، اما شباهت فراوان محتوای این دو قانون و همچنین جایگزینی قانون جدید به‌جای قانون سال 1375، گویای این موضوع است که از نظر ماهوی تنها با یک سری اصلاحات در قانون ابتدایی مواجه بودیم.

در اواخر دی‌ماه امسال نیز به همین شکل، قانون جدیدی با عنوان «اصلاح قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور» به تصویب مجلس رسید که جایگزین قانون سال 1391 خواهد شد. در یکی از مواد این قانون تصریح شده: «این قانون جایگزین قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‎ها و ایجاد تسهیلات به‌منظور صدور خدمات مصوب سال 1375 و قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده (۱۰۴) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1391 می‌گردد.»

این قانون در تاریخ سی‌ام دی ماه سال جاری به تصویب مجلس رسید و در جلسات متعدد شورای نگهبان مورد بررسی قرار گرفته که با ایراداتی در 9 بند همراه با دو تذکر مواجه شده است.

از همین رو، قانون مذکور به منظور رفع ایرادات و تأمین نظر شورای نگهبان به کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی ارجاع شد که طی دو جلسه با حضور مسوولان دستگاه‌های اجرایی و نماینده آن شورا مورد بحث و بررسی قرار گرفت و با اصلاحاتی به تصویب رسید. بر همین اساس مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی بندهای ایرادات شورای محترم نگهبان و نیز مصوبه کمیسیون از حیث امکان رفع ایرادات مندرج در این دو بند پرداخته است.

به موجب بند الف ماده 3 پیشنهادی طرح، دستگاه‌های مشمول (موضوع ماده 1 این قانون) از خرید انواع کالا و خدمات به هر طریق از جمله برگزاری مناقصه، یا ترک تشریفات و عدم الزام به تشریفات ممنوع شده‌اند که به جهت شمول ماده (1) قانون برگزاری مناقصات بر دستگاه‌های زیرنظر مقام معظم رهبری و در نتیجه ورود مجلس به حیطه صلاحیت و اختیارات ولی‌فقیه، این بند مغایر با موازین شرع و اصل پنجاه‌وهفتم قانون اساسی تشخیص داده شد.

به همین منظور، کمیسیون در راستای رفع این ایراد اقدام به الحاق یک تبصره ذیل ماده (2) به شرح زیر کرده است «تبصره ـ عدم شمول احکام این قانون نسبت به دستگاه‌های زیرنظر مقام معظم رهبری با اذن ایشان مجاز است.» گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است که این مصوبه رافع ایراد شورا خواهد بود.

در جزو 4 بند الف ماده 4 تعیین ضوابط «نحوه رتبه‌بندی و تعیین فهرست مراجع ذی‌صلاح قانونی غیردولتی برای رتبه‌بندی در هر حوزه تخصصی اعم از طرح‌های دولتی و غیردولتی موضوع این قانون» با آیین‌نامه‌ای محول شده است که توسط وزارت صمت با همکاری و مشارکت برخی نهادها و دستگاه‌ها تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد. از آنجا که این موضوع دارای ماهیت تقنینی بوده و به همین دلیل به موجب اصل هشتادوپنجم قانون اساسی به جهت قرار داشتن در صلاحیت ذاتی مجلس قابل واگذاری به آیین‌نامه نیست، با ایراد شورای نگهبان مبنی بر مغایرت با اصل مذکور مواجه شده است. کمیسیون در راستای رفع این ایراد به نحو زیر مصوبه مجلس را اصلاح کرده است»در جزو 4 بعد از عبارت «اقدام نماید» عبارت«آیین‌نامه» حذف و بعد از عبارت «موضوع این قانون، » عبارت «بر اساس ضوابط سطح تحصیلات اعضای هیات‌مدیره و مدیرعامل، سوابق کاری شرکت، توان مالی و فنی و امکانات نرم‌افزاری و نیروی انسانی متخصص تعیین می‌شود. آیین‌نامه اجرایی این جزء» اضافه می‌شود. در خصوص مصوبه کمیسیون، از آنجا که موارد مندرج در این مصوبه به عنوان ضوابط کلی بوده و مشخص نشده است چه سطح از تحصیلات، چه میزان توان مالی و فنی و امکانات نرم‌افزاری و نیروی انسانی مالک تعیین خواهد بود، به نظر رافع ایراد شورای نگهبان نبوده و مجدداً با ایراد مذکور مواجه خواهد شد؛ لذا با رعایت آیین‌نامه داخلی مجلس می‌توان ضوابط موضوع این جزو از جمله سطح تحصیلات، میزان مطلوب توان مالی و فنی و امکانات نرم‌افزاری و نیروی انسانی را به روشنی مشخص کرده و تنها سازوکار احراز این ضوابط و اعمال آن را به آیین‌نامه اجرایی موکول کرد.یکی دیگر از ایرادات شورای نگهبان یکی از بندهای این طرح است که گفته دستگاه مشمول این قانون مکلفند تا اطلاعاتی از قبیل فهرست و مشخصات طرح‌های مصوب، فهرست کالاها و خدمات خارجی مورد نیاز طرح‌های موضوع این بند و همچنین نیازهای دوران بهره‌برداری طرح‌های خود را با ذکر مشخصات فنی و استانداردهای مربوطه در سامانه موضوع این ماده اعلام کنند. اطلاق این تکلیف از آنجا که می‌تواند شامل طرح‌هایی شود که افشا و انتشار آنها و در نتیجه اطلاع کشورهای معاند جمهوری اسلامی از کم‌وکیف این موارد، به جهت مصالح عمومی یا ملاحظات امنیتی به مصلحت نیست، با ایراد شورای نگهبان مبنی بر مغایرت با بند 8 اصل چهل‌وسوم قانون اساسی مواجه شده است. به موجب این بند «جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور» در عداد ضوابطی برشمرده شده است که اقتصاد کشور بر آن استوار است و اطلاق مذکور و در نتیجه قرار گرفتن اطلاعات حساس در اختیار کشورهای بیگانه به این امر ضربه وارد خواهد کرد. کمیسیون در مصوبه اصلاحی خود اینگونه مقرر کرده است: بعد از عبارت «نیازهای دفاعی» عبارت «و خلاف امنیت و مصالح عمومی» اضافه شد که به موجب این اصلاح در خصوص موارد خلاف امنیت و مصالح عمومی نیز «طبق قوانین و مقررات مربوطه عمل می‌شود «. در خصوص این مصوبه باید گفت از آنجا که عنوان امنیت و مصالح عمومی فاقد تعریف قانونی و مرجع تشخیص است الزم است مرجع تشخیص این موارد تعیین شود، در غیر این صورت می‌تواند با ابهام شورای نگهبان مواجه شود.

شورای نگهبان در بخشی از ایرادات خود به این بند «حصر ارجاع کار به شرکت‌های ثبت شده در جایی که مصالح امنیتی - دفاعی وجود داشته باشد» را خلاف موازین شرع شناخته است. با این توضیح که مطابق بند مزبور ارجاع کار توسط دستگاه‌های موضوع مصوبه صرفاً به موسسات و شرکت‌های ایرانی ثبت شده در فهرست توانمندی‌های موضوع ماده 4 مجاز شمرده شده است. لذا کمیسیون به منظور رفع این ایراد یک تبصره به این بند الحاق کرده است، مبنی بر اینکه «عدم رعایت حکم این بند در جایی که مصالح امنیتی- دفاعی وجود داشته باشد منوط به مجوز شورای عالی امنیت ملی کشور است.»

شورای نگهبان در پنجمین بند از اظهارنظر خود بند الف ماده 9را از جهت «واگذاری علی‌الاطلاق تأسیس موسسات تضمین بدون ذکر ضوابط و شرایط آن» مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی شناخته است. حال کمیسیون به منظور رفع این ایراد تکلیف مزبور را به فراهم آوردن زمینه‌های قانونی جهت ایجاد چنین موسساتی تقلیل داده است و در نتیجه ایراد مزبور منتفی است. شایان ذکر است استفاده از خط غیرفارسی در مصوبه منجر به ایراد مغایرت به‌کارگیری اصطلاح غیرفارسی با اصل پانزدهم قانون اساسی خواهد شد. لذا می‌بایست عبارت (company surety) از مصوبه کمیسیون حذف شود.

یکی دیگر از ایرادات شورای نگهبان مربوط به بند ب ماده 13 است که آن را از جهت توسعه معافیت مالیاتی قانون مالیات‌های مستقیم، مغایر اصل هفتادوپنجم قانون اساسی شناخته است. با این توضیح که در این بند هزینه‌های تحقیقاتی و پژوهشیِ دستگاه‌های موضوع ماده 2 این قانون و اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی، مشمول تسهیلات مذکور در بند س ماده 132) قانون مالیات‌های مستقیم دانسته شده است و از آنجا که بخشودگی مالیاتی مذکور در بند س ماده 132 تا پیش از این مصوبه، صرفاً ناظر بر هزینه‌های تحقیقاتی و پژوهشیِ اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی بوده است، شمول بخشودگی یاد شده به دستگاه‌های موضوع ماده 2 این قانون به دلیل افزایش دامنه استفاده‌کنندگان از این تخفیف مالیاتی، منجر به کاهش درآمدهای مالیاتی شده و با توجه به عدم پیش‌بینی طریقه جبران آن مغایر اصل هفتادوپنجم قانون اساسی شناخته شده است. حال کمیسیون به منظور رفع این ایراد صرفاً مرجع تشخیص قرارداشتن فعالیت‌های تحقیقات پژوهشی مذکور در بند س ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم در چارچوب نقشه جامع علمی کشور را به وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی سپرده است و لذا دامنه شمول بخشودگی مالیاتی گسترش نیافته است و در نتیجه ایراد شورای نگهبان منتفی به نظر می‌رسد.شورای نگهبان همچنین اطلاق ماده15 را به دلیل کاهش درآمد دولت و پیش‌بینی نکردن طریق جبران آن مغایر اصل هفتادوپنجم قانون اساسی شناخته است. از این‌رو به منظور رفع این ایراد بر اساس مصوبه کمیسیون افزایش سرمایه یا بهای ناشی از تجدید ارزیابی دارایی‌های اشخاص حقوقی، تابع حکم مقرر در تبصره 1 ماده 149 قانون مالیات‌های مستقیم شده است. لذا به جهت اینکه هم‌اکنون چنین افزایش بهایی علی‌الصول موضوع مالیات نیست، ایراد منتفی به نظر می‌رسد.