نهادهای موازی‌ در زمینه تسهیل کسب‌وکار منحل شود

گروه اقتصاد کلان|

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به نقد و بررسی «طرح تشکیل کمیته جذب سرمایه‌های داخلی و صدور مجوز ایجاد واحدهای تولید» پرداخته است. این گزارش با نگاهی به نهادهای مختلفی که در چندسال گذشته در زمینه تسهیل کسب‌وکار (مانند ستاد اقتصاد مقاومتی، ستاد تسهیل و رفع موانع تولید، شورای برنامه‌ریزی استانی و امثالهم) ایجاد شده است را نوعی نقض غرض می‌داند و پیشنهاد می‌کند: نهادهای موازی با صلاحیت‌های همپوشان در جهت افزایش کارآمدی، مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی منحل شوند. بر همین اساس این مرکز پیشنهاد به رد کلیات طرح یادشده می‌دهد.

به گزارش «تعادل» موضوع دست وپاگیر بودن فرایند صدور مجوزهای کسب وکار، همچنان یکی از مهم‌ترین موانع کسب‌وکار در کشور است که مورد توجه سیاست‌گذاران و قانون گذاران قرار دارد. با آنکه قانون گذار با تصویب ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، مصوب 25 خردادماه 1387، مفادی «به منظور تسهیل و تسریع در امر سرمایه‌گذاری و صدور مجوز فعالیت‌های اقتصادی»، با رویکرد «حذف مجوزهای غیرضروری، تسهیل شرایط دریافت مجوزها و شفاف‌سازی فعالیت‌های اقتصادی» به تصویب رساند و به دفعات، احکام قانونی راجع به موضوع مورد بحث را اصلاح کرد، اما بعد از گذشت 10 سال، همچنان گلایه‌ها و اعتراضات بسیاری در رابطه با کندی نظام اداری در صدور مجوزهای کسب‌وکار، به گوش می‌رسد. عدم انجام این تکلیف قانونی توسط دستگاه‌های مسوول، یکی از انگیزه‌های ارایه «طرح تشکیل کمیته جذب سرمایه‌های داخلی و صدور مجوز ایجاد واحدهای تولیدی« است؛ چنان که در مقدمه توجیهی طرح، ضرورت ارایه طرح به این شرح ذکر شده است: «با عنایت به ضرورت حذف بروکراسی‌های اداری در زمینه حمایت از سرمایه‌گذاری و ایجاد واحدهای تولیدی و با توجه به بروکراسی‌های غیرضروری فعلی در ادارات و ‌وزارت‌خانه‌ها در جهت اطاله رسیدگی به درخواست‌ها که موجب کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری گردیده و بعضاً از نظر اقتصادی نیز موجب کاهش توجهی اقتصادی طرح می‌گردد.» چنانکه در مقدمه توجیهی طرح مورد بررسی تصریح شده است، محور طرح ارایه شده، تشکیل کمیته‌ای «مستقل» در استانداری‌ها و فرمانداری‌ها »با اختیارات تام نسبت به بررسی درخواست‌های ایجاد واحدهای تولیدیو ... است. در پایان «دلایل توجیهی» مجدداً تأکید شده است که این طرح صرفاً در جهت حذف بروکراسی‌های اداری» تقدیم شده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی پس از ذکر محورهای طرح ارایه شده، به بررسی نقاط ضعف و قوت آن پرداخته است. طرح مورد بررسی، در قالب ماده‌واحده مشتمل بر 6 تبصره تدوین شده است. در صدر ماده‌واحده طرح مقرر شده است: «از تاریخ تصویب این طرح کمیته‌ای در استانداری‌ها با کلیه اختیارات لازم برای تصمیم‌گیری در حوزه تولید و اشتغال تشکیل و تصمیمات این کمیته، حکم مصوبه برای کلیه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی را خواهد داشت.» در تبصره‌ها، پیش‌بینی شده که این کمیته در استان‌ها به ریاست استاندار و در شهرستان‌ها به ریاست فرماندار تشکیل می‌شود و «درخواست‌های سرمایه‌گذاری یا سایر درخواست‌های مرتبط با حوزه اشتغال یا تولید به این کمیته‌ها ارسال خواهد شد. مجوزهای لازم برای تولید و سرمایه‌گذاری بر اساس طرح پیشنهادی، حداکثر سه هفته از تاریخ ارجاع، در صورت وجود شرایط لازم برای اخذ مجوز، توسط دستگاه ارایه خواهد شد.

مهم‌ترین ایراد این گزارش از «طرح تشکیل کمیته جذب سرمایه‌های داخلی و صدور مجوز ایجاد واحدهای تولیدی»، پیشنهاد افزودن ستادی به ستادهای موجود و حتی در حال تشکیل با هدف واحد است. مطابق این گزارش ادعای اصلی این است که تعدد و تکثر چنین نهادهایی، نه تنها به دستیابی به هدف قابل تقدیر حمایت از سرمایه‌گذاری و تولید کمکی نکرده است، بلکه در موارد زیادی به همپوشانی‌ها و اختلافات صلاحیتی، موازی‌کاری‌ها و اختلاهای نهادی انجامیده است. با توجه به نهادها و ستادهای موجود در کشور که وظایف و اختیارات آنها به نحوی به موضوع حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری مربوط است، به نظر می‌رسد در جهت خلاف طرح پیشنهادی، باید به سمت ادغام و کاهش نهادهای موازی و هم‌عرض گام برداشت و بدین وسیله، کارایی و اثربخشی سیاست‌ها و قوانین مربوط را افزایش داد.

بر اساس این گزارش ضرورت رفع موانع تولید و سرمایه‌گذاری، به ویژه تسهیل و تسریع مجوزهای صدور کسب‌وکار، سبب ایجاد نهادهای متعدد شده است و در طرح مورد بررسی نیز، تشکیل ستاد دیگری در این راستا پیش‌بینی شده است. اما نکته مهم و مغفول این است که تعدد و تکثر نهادهای مربوط به کارویژه‌ای واحد، چه‌بسا موجب هم‌پوشانی‌ها و موازی‌کاری‌های شده و می‌شود خود باعث می‌شود دستیابی به هدف اصلی با موانع بروکراتیک و اداری مواجه شود. دقت در وظایف و اختیارات نهادهای مذکور نشان می‌دهد آنچه در ماده‌واحده پیشنهادی در خصوص تشکیل نهادی «با کلیه اختیارات الزم برای تصمیم‌گیری در حوزه تولید و اشتغال» پیش‌بینی شده، پیش‌تر برای نهادهای دولتی و خصوصی متعددی در نظر گرفته شده است. این گزارش در ادامه، به برخی از نهادهای موجود که با هدف راهبری و ستادی در موضوع رفع موانع تولید و سرمایه‌گذاری تشکیل شده، اشاره می‌کند.

  شورای برنامه‌ریزی استانی

بر اساس صدر ماده (31) قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در اجرای وظایف محوله که در قوانین و دستورالعمل‌ها مشخص می‌شود و همچنین اجرای اختیارات تفویضی رییس‌جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگی و نظارت بر مدیریت و توسعه سرمایه‌گذاری همه‌جانبه و پایدار استان، پیگیری عدالت سرزمینی، تقویت تمرکززدایی، افزایش اختیارات استان‌ها و تقویت نقش و جایگاه استان‌ها در راهبری و مدیریت توسعه درون و برونگرای منطقه‌ای و تحقق اهداف اقتصادمقاومتی، تشکیل می‌شود.

مطابق تبصره یک ماده مذکور شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان بالاترین نهاد تصمیم‌گیری و نظارت در خصوص توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سطح استان است.

  ستاد تسهیل و رفع موانع تولید

طبق ماده‌واحده «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب 21 خرداد 97 ماده‌ای به شرح زیر به قانون مذکور اضافه شده است: «به منظور بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص حل‌وفصل مشکلات واحدهای تولیدی، به‌ویژه در موارد مربوط به تکمیل و راه‌اندازی طرح‌های نیمه‌تمام، تأمین مالی، تعیین تکلیف بدهی‌های معوق و همچنین رفع مشکلات مرتبط با محیط‌زیست، منابع طبیعی و معادن و رفع موانع صادراتی، به دولت اجازه داده می‌شود نسبت به ایجاد «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» به ریاست وزیر صنعت، معدن و تجارت اقدام کند. وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است ظرف مدت دو ماه از تاریخ ابلاغ این قانون، آیین‌نامه اجرایی لازم را با مشورت شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی در چارچوب اختیارات قانونی تهیه کرده و به تصویب هیات وزیران برساند. در هر استان کارگروه تسهیل و رفع موانع تولید به ریاست استاندار و تحت نظارت و سازماندهی «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» انجام وظیفه می‌کند.

کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش می‌نویسند: با بررسی سوابق قانونی ستاد تسهیل و رفع موانع تولید، می‌توان دریافت که هدف اصلی پیشنهاددهندگان طرح، در قانون مصوب تأمین نشده است. بدین‌ترتیب که محور اصلی طرح، تشکیل کارگروهی بوده که از اختیار موظف کردن بانک‌ها به پرداخت تسهیلات یا موارد امهال تسهیلات مصوب خود، برخوردار باشد. این در حالی است که کارگروه پیشنهادی، در قالب ستادی – البته بدون برخورداری از اختیارات مهم و پیش‌بینی شده در طرح اولیه – تشکیل شد. حتی برخی از اختیارات ستاد در قانون مصوب، اختیاراتی تعدیل شده بر اساس نظر شورای نگهبان است؛ زیرا بر اساس نظر شورای نگهبان،«اطلاق مشارکت بخش غیردولتی در اتخاذ تصمیمات اجرایی کارگروه مذکور»، مغایر با اصل شصتم قانون اساسی (اعمال قوه مجریه از طریق رییس‌جمهور و وزرا) است. به این ترتیب، می‌توان ادعا کرد اختیاراتی که برای ستاد تسهیل و رفع موانع تولید در ماده 61 فهرست شده است، از اختیاراتی که مدنظر طراحان طرح بوده، فاصله بسیاری دارد.

  ستاد اقتصاد مقاومتی

در بندهای 3 و6 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، محور قرار دادن رشد بهره‌وری در اقتصاد با تقویت عوامل تولید و افزایش تولید داخلی نهاده‌ها و کالاهای اساسی، به عنوان یکی ازمحورهای اصلی اقتصاد مقاومتی تصریح شده است. علاوه بر این در بند 10 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز مقرر شده از طریق تسهیل مقررات و گسترش مشوق‌های لازم و ایجاد ثبات رویه و مقررات در مورد صادرات حمایت همه‌جانبه هدفمند از صادرات کالاها و خدمات به تناسب ارزش افزوده و با خالص ارزآوری مثبت صورت گیرد. طبق ماده 1 قانون نحوه پیگیری تحقق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، «شورایی باعضویت معاون اول رییس‌جمهور، نایب‌رییس اول مجلس شورای اسلامی و معاون اول رییس قوه قضاییه به منظور کسب اطلاع از برنامه‌های سه قوه و هماهنگی لازم در جهت رفع موانع اجرایی تحقق اقتصاد مقاومتی در کشور به تناسب وظایف و اختیارات قانونی هر قوه تشکیل» شد. در حال حاضر، ستاد اقتصاد مقاومتی، مرجع تصویب مصوبات مربوط به سیاست‌های اقتصاد مقاومتی محسوب می‌شود.

به نوشته این گزارش مصوبات شورای اقتصاد، در واقع مصوباتی از نوع مصوباتی بوده که امروزه توسط ستاد اقتصاد مقاومتی به تصویب می‌رسد.

  ستاد‌های مرکزی و استانی پیگیر اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در قوه قضاییه

ویژگی مشترک سه نهادی که در قسمت‌های پیشین برشمرده شد، وابستگی آنها به قوه مجریه بود، اما در قوه قضاییه نیز ستادی به منظور پیگیری اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی تشکیل شده که می‌تواند در خصوص موضوع گزارش حاضر مورد توجه گیرد. به این ترتیب که در «دستورالعمل پیگیری اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در قوه قضاییه» (مصوب رییس قوه قضاییه مورخ 29/6/1396) مفادی در راستای ایفای وظایف قوه قضاییه در پیگیری اجرای سیاست‌های مقاومتی در سطوح مرکزی و استانی، پیش‌بینی شده است.

پس از معرفی این نهادها، گزارش مذکور می‌نویسید: با توجه به نهادها و ستادهای موجود در کشور که وظایف و اختیارات آنها به نحوی به موضوع حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری مربوط است، به نظر می‌رسد در جهت خلاف طرح پیشنهادی، باید به سمت ادغام و کاهش نهادهای موازی و هم‌عرض گام برداشت و بدین وسیله، کارایی و اثربخشی سیاست‌ها و قوانین مربوط را افزایش داد.

بر اساس این گزارش اکنون «شورای برنامه‌ریزی استان» بالاترین نهاد تصمیم‌گیری و نظارت در‌خصوص توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سطح استان محسوب می‌شود. با توجه به ترکیب و همچنین وظایف اختیارات مصرح در ماده مذکور برای شورای برنامه‌ریزی استان، به نظر می‌رسد مناسب‌ترین نهاد برای ایفای کارکرد مهمی که طرح مورد بررسی مد نظر دارد- «ضرورت حذف بروکراسی‌های اداری در زمینه حمایت از سرمایه‌گذاری و ایجاد واحدهای تولیدی»- شورای مذکور باشد، اما در سطح ملی، طبق ماده واحده «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» می‌تواند کارکردهای برشمرده شده در طرح را در جهت حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری و تسهیل فرآیندهای صدور مجوزهای کسب‌وکار، انجام دهد.