اصلاح سریع نظام یارانه‌ها
گروه اقتصاد کلان|
بر اساس گزارش سازمان برنامه و بودجه در سال 1398 مجموع هزینه‌های ریالی و غیرریالی که دولت برای پرداخت یارانه آشکار (شامل بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) و پنهان متحمل می‌شود برابر 890 هزار میلیارد تومان یعنی دو برابر بودجه دولت در سال 98 است. مطابق این گزارش سرانه یارانه در سال 1398 معادل 10.9 میلیون تومان برآورد شده است که از این میزان 7.9 میلیون تومان آن یارانه پنهان، نزدیک به 1.2میلیون تومان یارانه بودجه‌ای و 1.7میلیون تومان یارانه فرابودجه‌ای است. توزیع نامناسب این حجم از یارانه میان دهک‌های مختلف درآمدی باعث شده یارانه دریافتی دهک‌های پایین درآمدی کمتر باشد. بر اساس این گزارش توزیع یارانه پنهان در دهک‌ها نشان می‌دهد متوسط دریافتی یارانه پنهان دهک دهم بیشتر از 7 برابر متوسط دریافتی دهک اول است.
دولت یارانه‌ها را باید به چه کسانی پرداخت کند؟
به گزارش «تعادل»، اگر دو وظیفه عمده دولت‌ها را ارایه کالای عمومی و اجرای سیاست‌های بازتوزیعی جهت حمایت از اقشار کم‌برخورار بدانیم. سیاست‌های بازتوزیعی با هدف افزایش عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر انجام می‌پذیرند و یارانه در واقع ابزار اجرای این سیاست‌هاست. یارانه‌ها عمدتا به دو گروه عمده پرداخت می‌شوند. ابتدا تولیدکنندگان. این پرداختها به دلیل سیاست حمایتی دولت جهت ارایه کالا و خدمات تولید به قیمتی پایین‌تر از ارزش بازاری یا بهای تمام شده آنها مستقیما به بنگاه‌های اقتصادی پرداخت می‌شوند.
گروه دوم اما مصرف‌کنندگان هستند. این پرداختها به منظور حمایت از گروه‌های خاصی از مردم به صورت نقدی یا غیرنقدی انجام می‌شود. پرداخت‌هایی به عنوان یارانه طبقه‌بندی می‌شوند که به افراد غیرکارکن دولت انجام شده و در برابر انجام کار صورت نگرفته باشند.
یارانه در اقتصاد ایران
پرداخت یارانه در اقتصاد ایران سابقه طولانی دارد و در اسناد بالادستی مانند قانون اساسی، برنامه‌های پنج ساله توسعه و قوانین بودجه سالانه مورد توجه سیاست‌گذار بوده است. از سوی دیگر در اصل بیست و نهم قانون اساسی برخورداری از تامین اجتماعی به عنوان حق مردم شناخته شده و دولت موظف شده با مشارکت مردم خدمات حمایتی برنامه‌های تامین اجتماعی را فراهم کند. همچنین در اصل چهل وسوم قانون اساسی تامین نیازهای اساسی مردم (مسکن، خوراک، پوشش، بهداشت و آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده)، مورد تاکید قرار گرفته است. بنابراین قانون اساسی به عنوان اصلی‌ترین سند قانونی کشو، دولت را به بسترسازی جهت اعطای هدفمند یارانه با تاکید بر تامین اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر ملزم کرده است. در برنامه‌های پنج ساله توسعه اقتصادی –اجتماعی نیز این اهداف حمایتی دنبال شده و سیاست‌های اجرایی آن ارایه شده است. بررسی برنامه‌های پنج ساله نشان می‌دهد زمینه هدفمند کردن یارانه‌ها و تمرکز آن براقشار هدف از برنامه اول همواره مورد توجه قانونگذار بوده، اما پیشرفت این سیاست سرعت مناسبی نداشته است.اخیرا دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه و بودجه گزارشی تحت عنوان «تخمین ابعاد کمی یارانه‌های آشکار و پنهان در نظام یارانه‌ای»، منشتر کرده است که در آن گزارش برآوردهایی درباره هزینه‌های یارانه‌ای دولت ارایه شده است. طبق این گزارش، در سال 1398، مجموع هزینه‌های ریالی و غیرریالی که دولت برای پرداخت یارانه آشکار (شامل بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) و پنهان متحمل می‌شود برابر 890 هزار میلیارد تومان است این رقم تقریباً ۲.۲ برابر بودجه سالانه کشور است.
279 هزار میلیارد یارانه گاز طبیعی
مطابق این گزارش میزان یارانه‌های بودجه‌ای احصا شده 1۰۰ هزار میلیارد تومان در سال 1398 است. مجموع یارانه‌های فرابودجه‌ای از محل صندوق‌های فرابودجه‌ای، منابع نهادهای عمومی غیردولتی و شرکتهای دولتی 14۰ هزار میلیارد تومان در سال تخیمن زده می‌شود. در نتیجه، جمع یارانه‌های آشکار به ۲4۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد. مجموع تسهیلات تکلیفی و تحت تضمین دولت از شبکه بانکی در تعهد دولت در سال بالغ بر 7۲ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. به‌علاوه، مجموع یارانه‌های پنهان بالغ بر ۶49 هزار میلیارد تومان تخمین زده شده است. لازم به توضیح است که رقم 649 هزار بر مبنای ارز 8۰۰۰ تومان و نرخ ارز کالاهای اساسی 4۲۰۰ تومان تخمین زده شده که طبق جداول این گزارش شامل 39.900 میلیارد تومان یارانه کالاهای اساسی، 10260 میلیارد تومان یارانه دارو، 310 هزار و 113 میلیارد تومان یارانه فرآورده‌های نفتی با احتساب هزینه‌های انتقال، توزیع و فروش، 279 هزار میلیارد تومان یارانه گاز طبیعی و 9هزار و 990 میلیارد تومان یارانه برق می‌شود.بنابراین در مجموع 89۰ هزار میلیارد تومان یارانه پنهان، بودجه‌ای و فرابودجه‌ای احصا شده که بیش از دو برابر بودجه دولت در سال 1398 است.
ضرورت اصلاح نظام یارانه‌ای
این گزارش در ادامه با محاسبه میزان اصابت این میزان یارانه به دهک‌های مختلف کشور، ضرورت اصلاح این نظام را گوشزد می‌کند. بر اساس این گزارش با وجود توجه زیادی که برای تخصیص هر ریال بودجه صورت می‌گیرد، نحوه فعلی توزیع این یارانه‌ها با نظارت و کارایی اندک همراه است. شاخص دیگری نشان می‌دهد سرانه یارانه اعطایی به هر فرد معادل 10.9 میلیون تومان در سال است، این رقم حدود ۲۰برابر یارانه نقدی دریافتی افراد تخمین زده می‌شود. ابعاد ارقام تخمین زده شده نشان می‌دهد افزایش کارایی نحوه توزیع این منابع می‌تواند معیشت بخش بزرگی از جامعه را بهبود ببخشد. با این حال نکته‌ای که نباید فراموش کرد این است که ارقام محاسبه شده لزوما دراختیار اقشار هدف سیاست‌گذار قرار نداشته و بخشی از منابع در فرآیند توزیع تلف می‌شوند و بخشی از منابع با ضریب اصابت نامناسب به گروهی غیر از گروه هدف دولت می‌رسد. در نتیجه، انتفاع مردم از یارانه‌های دریافتی با هزینه دولت در زمینه یارانه پرداختی همسان نیست. اکنون نیاز برای انجام مطالعات تکمیلی برای تدقیق در موضوع یارانه‌ها ضرورت یافته است.
شیوه پرداخت یارانه را در یک طبقه‌بندی کلی می‌توان به پرداخت مستقیم به خانوار و پرداخت غیرمستقیم (یا پرداخت به بنگاه)، تقسیم کرد. از ابتدای انقلاب اسلامی تاکنون شیوه پرداخت یارانه بیشتر بر پرداخت غیرمستقیم متمرکز بوده و حجم محدودی از یارانه در این سال‌ها به صورت مستقیم به خانوار پرداخت شده است. این در حالی است که پرداخت مستقیم از سه منظر شفافیت در عملکرد، بالا بودن ضریب اصابت به اقشار هدف و کاهش اختلال در قیمت‌گذاری و عملکرد بازار نسبت به پرداخت غیرمستقیم مرجح است.بررسی انجام شده نشان می‌دهد ضریب اصابت پرداخت یارانه در دو نوع یارانه غیرمستقیم و مستقیم به دهک‌های نیازمند تفاوت قابل ملاحظه‌ای دارند به‌طوری که ضریب اصابت یارانه مستقیم (که توسط شاخص پرداختی دو نهاد حمایتی کمیته امداد امام خمینی و بهزیستی برآورد شده) به دهک اول بردرصد از مجموع کل پرداختی این دو نهاد و به دهک دهم برابر ۲درصد است . بنابراین پیشنهاد می‌شود شیوه پرداخت یارانه در یک فرآیند تدریجی به پرداخت مستقیم تبدیل شود تا بهره‌مندی اقشار هدف این پرداختها افزایش یابد.بنابراین از نظر این گزارش سیاست‌های بازتوزیعی که باید منجر به بهبود شاخص‌های رفاهی شوند، کارایی زیادی نداشته‌اند. اصلی‌ترین دلیل آن را باید در سازوکار توزیع یارانه جست‌وجو کرد. سازوکارهای فعلی تخصیص یارانه سبب شده یارانه لزوماً به اقشار هدف طرح یعنی تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان نهایی نرسد و بخشی از آن در اختیار گروه‌های دیگر زنجیره توزیع قرار بگیرد یا در طول زنجیره به هدر برود. بنابراین در این شرایط با وجود تلاش‌های دولت برای دستیابی به عدالت اجتماعی و فراهم آوردن فرصت‌های برابر برای همه اقشار جامعه، ضریب اصابت کاهش و اختلاف طبقاتی و نابرابری افزایش می‌یابد.اهم اصلاحات مورد نیاز در نظام یارانه‌ای شامل تغییر در نحوه پرداخت یارانه، حذف یارانه اعطایی از منابع ناپایدار و بهبود فرآیند استحقاق سنجی است که در ادامه به اختصار تشریح می‌شود.
تغییر در نحوه پرداخت یارانه
تغییر نحوه پرداخت یارانه از غیرنقدی به نقدی یارانه غیرنقدی شامل یارانه حامل‌های انرژی و کالای اساسی و دارو است. در این بخش یارانه پنهان کالای اساسی، دارو، بنزین، گاز طبیعی و برق که مستقیما به خانوار اصابت می‌کنند مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است و سایر یارانه‌های پنهان مانند نفت سفید، نفت گاز، نفت کوره، گاز مایع و سوخت هوایی و سوخت جت به دلیل اینکه بیشتر از طریق بنگاه‌ها مصرف می‌شوند در محاسبات این بخش احصا نشده‌اند. لازم به ذکر است که گفته شده شناسایی بهره‌مندی خانوار از این اقلام نیازمند مطالعات و بررسی‌های بیشتر است.
توزیع یارانه پنهان در دهک‌ها نشان می‌دهد متوسط دریافتی یارانه پنهان دهک دهم بیشتر از 7 برابر متوسط دریافتی دهک اول است. هر خانوار دهک دهم سالانه به‌طور متوسط از ۲1 میلیون تومان یارانه پنهان مستقیم خانوار بهره‌مند می‌شود در حالی که هر خانوار دهک اول فقط از 3 میلیون تومان از یارانه پنهان بهره‌مند می‌شود. این اعداد گواه توزیع ناعادلانه یارانه پنهان از جمله یارانه انرژی، کالای اساسی و دارو است که می‌توان به آسانی و به کمک یک نظام باز توزیع کارآمد و عادلانه مکانیزم‌هایی طراحی کرد که دهک‌های پایین از این یارانه بیشتر بهره‌مند شوند. کالاهای اساسی مشمول یارانه ارزی شامل سه نوع کالای اولیه، واسطه و نهایی هستند. هر کدام از این کالاها مسیری متفاوت را تا رسیدن به مصرف‌کننده نهایی طی می‌کنند. لذا بررسی میزان موفقیت در اهداف اعطای یارانه هر گروه نیازمند شاخص‌ها و ابزارهای ویژه است. کالاهای اساسی اولیه مانند گندم و جو و انواع بذر کشاورزی، کالاهایی هستند که در اولین حلقه زنجیره تولید قرار می‌گیرند.
کالاهای اساسی نهایی مانند برنج خارجی و گوشت مرغ، کالاهایی هستند که ارزش افزوده‌ای در طول زنجیره تامین به آنها تعلق نمی‌گیرد و به‌طور مستقیم در اختیار مصرف‌کننده نهایی قرار می‌گیرند. اگر چه به نظر می‌رسد نظارت و اطمینان از انتقال یارانه کالا به مصرف‌کننده در این نوع کالا بیشتر از دو نوع کالای دیگر است، اما شاخص‌های قیمت نشان می‌دهد یارانه ارزی اختصاص داده شده به کالاهای خوراکی (غالبا از نوع کالای اولیه و واسطه‌ای) تاثیر مثبت اندکی بر شاخص قیمت مصرف‌کننده داشته، این حقیقت نشان‌دهنده لزوم بازبینی و اصلاح این سیاست است؛ به عبارت دیگر، یکی از جنبه‌های حمایت از مصرف‌کننده به عنوان هدف یارانه غیر مستقیم (قیمت مناسب و ثابت) محقق نشده است. به نظر می‌رسد اولویت اول اصلاح یارانه‌ها با دسته اول کالاها است که سیاست‌های یارانه‌ای فعلی در آن یا کم‌اثر در قیمت است یا ارایه کالای نهایی ارزان، موجب تضعیف زنجیره تامین و بیکاری کارگران شاغل در این رشته فعالیتها می‌شود. پیشنهاد سیاستی در این بخش عدم تخصیص یارانه ارزی به این دسته از کالاها، حمایت نقدی از مصرف‌کننده نهایی کم‌برخوردار و تسهیل تامین مالی سرمایه‌در گردش تولیدکنندگان است. اولویت اول پرداخت یارانه نقدی افراد فقیر و سه دهک پایین درآمدی هستند که با پایگاه‌های داده، از جمله پایگاه داده رفاه ایرانیان و اطلاعات بانکی خانوار با تقریب خوبی قابل شناسایی هستند.
حذف یارانه‌هایی که از منابع مالی ناپایدار تامین مالی می‌شود
پایداری نظام تخصیص و توزیع یارانه در گرو پایداری منابع تامین مالی یارانه‌ها است. بر این اساس لازم است میزان پرداخت یارانه در هر سال مالی به اندازه‌ای تعیین شود که منابع مالی پایدار برای آن وجود داشته باشد و دولت برای تامین آن مجبور به استقراض (یا ایجاد بدهی) نشود. این در حالی است که بررسی سازوکارهای تخصیص یارانه‌های فرابودجه‌ای نشان می‌دهد عملیات توزیع و تخصیص یارانه دولت در سال 1398 موجب خواهد شد حدود 14۰ هزار میلیارد تومان از منابع مالی نهادهای بخش عمومی مانند بانک‌های دولتی، صندوق‌های فرابودجه‌ای جهت ارایه یارانه استفاده شده یا بدهی دولت به نهادهای عمومی مانند تامین اجتماعی افزایش یابد. نتیجه استفاده از این سازوکار در سال‌های گذشته را می‌توان در اطلاعات بدهی انباشته شده دولت ملاحظه کرد.
برآوردهای انجام شده نشان می‌دهد بدون اصلاحات در حامل‌های انرژی و افزایش منابع پایدار در اختیار جهت بازتوزیع، دولت تنها ۵۵ هزار میلیارد تومان امکان پرداخت یارانه از منابع پایدار دارد. این در حالی است که دولت در سال 1398 متعهد به پرداخت ۲4۰ هزار میلیارد تومان یارانه آشکار (مجموع یارانه بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) می‌شود. این عدم تطابق باعث افزایش بدهی دولت و حرکت به سمت ناپایداری بودجه و بدهی در میان‌مدت خواهد شد. ادامه وضعیت موجود سبب خواهد شد نسبت بدهی به ۲ تولید ناخالص داخلی و نسبت تامین مالی ناخالص مورد نیاز به تولید ناخالص داخلی در سال 1399 از آستانه بحران عبور کند.
اصلاح فرآیند استحقاق سنجی دریافت یارانه
شناسایی و تحت پوشش قرار دادن نیازمندان در نهادهای حمایتی چون کمیته امداد و سازمان بهزیستی می‌تواند با دو نوع خطا همراه باشد. خطای نوع اول به معنی تحت پوشش قرار ندادن فرد، در صورتی که در واقعیت نیازمند است و خطای نوع دوم به معنی تحت پوشش قرار دادن فرد، در صورتی که واقعا نیازمند نیست. نتایج مطالعات نشان می‌دهد سازوکار فعلی شناسایی نیازمندان در کمیته امداد و بهزیستی از هر دو نوع خطا آسیب دیده است. به‌طور خلاصه بیش از ۶۰ درصد نیازمندان در دهک اول درآمدی مشمول طرح مستمری‌بگیری نیستند و نزدیک به ۲۲ درصد مستمری‌بگیران فعلی در ۶ دهک بالای درآمدی هستند و انتظار می‌رود که واقعا مستحق دریافت مستمری نباشند.
