لایحه‌ای برای نبرد با «اسرارگرایی»
گروه اقتصاد کلان|
لایحه‌ای که روز گذشته به تصویب هیات وزیران رسید، جدا از آنکه به یکی از وعده‌های روحانی برای شفافیت اقتصاد کشور جامه عمل می‌پوشاند، عملا یکی از موانع مهم پیشرفت و توسعه در کشور، که گهگاه ناشی از نبودن اطلاعات کافی است را هم برطرف می‌کند. با تصویب لایحه شفافیت در جلسه روز چهارشنبه هیات وزیران، در عمل تمدید دوباره برخی از قوانین چون شفافیت اقتصادی یا ارتقای نظام سلامت اداری، بی‌موضوع می‌شود.تجربه یک دهه اخیر نشان داده صرف تصویب قوانین نمی‌تواند اجرای آن و دستیابی به اهدافش را محقق کند، به همین دلیل شورای عالی شفافیت با حضور رییس‌جمهوری، رییس مجلس و تعدادی از وزرا، به عنوان موتور محرک این لایحه پیش‌بینی شده است. به اذعان بسیاری از کارشناسان، شفافیت در زمره مسائلی است که هر بخش آن رابطه ارگانیک و تنگاتنگی با بخش‌های دیگر دارد، به همین دلیل بعد از گذشته بیش از یک دهه و وجود قانونی خاص برای شفافیت اقتصادی، در این بخش هم شفافیت به منصه ظهور نرسید، لازمه شفافیت اقتصادی، اجرایی شدن این مهم در بخش‌های سیاسی، اطلاعاتی، سازمانی و... است که تلاش شده در مصوبه اخیر هر یک به موازات بخش‌های دیگر عملی شوند.
به گزارش «تعادل»، همزمان با تصویب لایحه شفافیت در هیات وزیران، مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری به انتشار پیش‌نویس کامل لایحه شفافیت دست زد. روز گذشته نیز و همزمان با پایان نشست هیات دولت، محمد نهاوندیان، معاون اقتصادی رییس‌جمهور و رییس پژوهشکده نیاوران با حضور در جمع خبرنگاران از تصویب این لایحه در نشست اخیر وزرا خبر داد. براین اساس، شفافیت پروژه‌ای است که متعاقب آزادی‌های مطبوعات، بیان و اطلاعات و اغلب از دهه 70 میلادی به این سو در کشورهای گوناگون توسعه یافته، تعریف شده که به مرور زمان به اجرا درآمد. گرچه اجرای این مهم به تدریج صورت گرفت اما هدف از این پروژه در معرض عموم قرار دادن کلیه امور عمومی جامعه است. پروژه مذکور درصدد است به جای اطلاع‌رسانی‌های موردی، گزینشی، مقطعی و توام با سوگیری در مورد مسائل و موضوعات جامعه، امکان اطلاع و آگاهی عموم از همه امور جامعه را به صورت بدون تبعیض، مستمر و صرف نظر از انواع تحلیل‌های ممکن فراهم کند. درنتیجه از کنشگران اجتماعی و به‌ویژه از دولت در معنای عام کلمه می‌خواهد تا جدا از اینکه از سوی مطبوعات یا افراد دیگر وجود داشته باشد، به شکل سیستماتیک و روزمره اطلاعات را در معرض و دسترس عموم قرار دهند.
با توجه به اینکه پروژه شفافیت درصدد است تا ارزش‌ها، هنجارها و رفتارهای رسمی و حتی غیر رسمی گوناگون ایجاد و اصلاح کند، می‌توان ادعا کرد که هدف نهایی آن جایگزینی فرهنگ شفافیت به جای اسرارگرایی است. فرهنگ اسرار گرایی، فرهنگ غالب در کشورهای در حال توسعه و کشورهایی است که در آنها فساد سیستماتیک شایع است. برآیند فرهنگ اسرارگرایی این است که آگاهی مردم از چند و چون امور جامعه بی‌دلیل است و مقامات در حدودی که تمایل دارند می‌توانند برخی مسائل را با جامعه درمیان بگذارند. در این فرهنگ سیاسی، با توجیهات مختلفی این باور، که امروز آن را ناهنجار می‌دانند، در دولتمردان و کارگزاران امور عمومی شکل گرفته که امور کشوری و کشورداری باید از عوام پنهان بماند؛ به همین دلیل، قوانین و دستورات مختلفی با عناوین حمایت از امنیت ملی، مصالح، نظم و عفت عمومی و سایر عناوین به کار گرفته شده و متخلفان از این امر باید با اشد مجازات مواجه شوند. در نبود عوامل و توجیهانی که رویکرد مذکور را تعدیل کند و به دفاع از منابع شفافیت بپردازد، طرز فکر و سبک حکمرانی به شکلی خاص درمی‌آید که از آن به فرهنگ اسرارگرایی یاد می‌کنند.
عدم شفافیت مانع توسعه
پروژه شفافیت قبل از هر چیز درصدد است جایگزین فرهنگ مذکور شود اما این امر نه ظرف مدت زمان کم، شدنی است و نه به معنای نفی تاسیس‌ها و نهادهای حفظ اسرار یا محرمانگی، نظیر امنیت ملی، است. برای تحقق فرهنگ شفافیت، اتخاذ انواع تدابیر در فرآیند زمانی نسبتا طولانی مدت لازم است که هدف کلی آن تعدیل قوانین و نهادهای اسرار گرایی است. در فرهنگ اسرارگرایی، اصل بر محرمانگی است و شفافیت جنبه استثنا دارد؛ فرهنگ شفافیت تلاش می‌کند که این رابطه را تغییر دهد و به معنای دیگر جایگاه «اصل» و «استثنا» را جابه‌جا کند. قوانین و نهادهای حمایتی ناظر بر آزادی بیان، مطبوعات، اطلاعات، دولت الکترونیک، حقوق رقابت و مبارزه با فساد، مدیریت تعارض منافع، حمایت از افشاگران و منابع خبری نیز از تدابیر ناظر بر این فرهنگ هستند.
تجارب متعدد بشری حاکی از آن است که اسرار گرایی به دلیل محروم کردن مردم از آگاهی‌های لازم درباره امور جامعه، اعتماد عمومی به حکومت و مشارکت و نظارت آنها در اداره جامعه را تضعیف و منتفی می‌کند و به پیدایش انواع فساد در حکومت و حتی در بخش خصوصی منجر می‌شود. همزمان به نقض حقوق و آزادی‌های اساسی مردم و کتمان این نقص‌ها منتج خواهد شد و حتی پاسخگویی کارگزاران حکومت در هر عرصه‌ای را ناممکن می‌کند و انواع دیگر مفاسد و ناکارآمدی را در پی دارد. این عوامل در کنار یکدیگر و با هر دلیلی که صورت بگیرد، سرانجام مانع از پیشرفت و توسعه خواهد شد.
با توجه به تبعات منفی و مفسده‌های زیادی که بر اسرارگرایی مترتب است در دنیای امروز، کشورهای توسعه یافته، با اتخاذ تدابیر مختلف سیاستگذاری، تقنینی و اجرایی تلاش کرده‌اند تا حد ممکن، به سمت شفافیت حرکت کنند و مردم را در جریان امور حکومت و جامعه قرار دهند. در این میان، نظام حقوقی، نقش مهمی در حرکت به سمت شفافیت داشته و دارد چراکه قوانین و مقررات راجع به امنیت ملی، اسرار دولتی، حریم خصوصی، هتک حرمت، مالکیت‌های فکری و برخی موضوعات دیگر که هدفشان کنترل یا جلوگیری از بیان اطلاعات است، عمدتا در خدمت اسرار گرایی هستند. اما قوانین و مقررات حامی حوزه عمومی مانند آزادی بیان و مطبوعات، مدیریت وضعیت‌های تعارض منافع، حمایت از افشاگران فساد، حق دسترسی به اطلاعات، انتشار و در دسترس عموم قراردادن قوانین و مقررات و تصمیمات اداری، در خدمت فرهنگ شفافیت هستند.
دیوار خانه‌ها شیشه‌ای می‌شود؟
کشورهایی که این مسیر را آغاز کردند و اکنون هم به موفقیت رسیدند شعار «خانه‌های آهنی را به خانه‌های شبشه‌ای تبدیل کنید» را سرلوحه قرار دادند و با تصویب قوانین مختلف، اسرار بودن امور را جز موارد ضروری، مجاز شناخته‌اند. درواقع شفافیت به معنای نفی تاسیس و نهادهای حافظ اسرار یا محرمانگی نیست و به همین دلیل در تمام کشورها همچنان امنیت ملی، اسرار دولتی، نظم عمومی، حریم خصوصی و حرمت افراد مهم است. در پیش‌بینی قوانین و مقررات راجع به هریک از موارد مذکور، همواره اصل بر شفافیت بوده و این استثناها برای تحقق اهداف مشروع تنها در صورت وجود ضرورت محدود می‌شوند. اصل بر عدم ضرورت است مگر اینکه وجود ضرورت به اثبات برسد و به همین دلیل همواره نیازمند توجیه و دفاع هستند و قلمرون آنها بطور مضیق تعیین شده و متیقن محدود می‌شود.
در ایران بررسی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های موجود حاکی از آن است که فرهنگ اسرار گرایی بر حوزه‌های مختلف حاکم است. تاسیس نهادهای حقوقی حافظ اسرارگریی همچون مصلحت عمومی، امنیت ملی، اطلاعات طبقه‌بندی شده، هتک حرمت، نشر اکاذیت به قصد تشویش اذهان عمومی و حریم خصوصی مکررا مورد تاکید قرار می‌گیرند و نهادهای با شفافیت تحت‌الشعاع نهادهای اسرار گرا قرار دارند. در زمینه حمایت افشاگران فساد و منابع خبری، نظام‌مند بودن لابی گری، شفافیت‌وضعیت‌های تعارض منافع تاکنون سیاست‌ها و قوانین قابل توجهی تصویب نشده است. نبود اراده سیاسی قوی برای تحقق شفافیت و به تعبیری، پروژه نشدن شفافیت در کشور، منجر به آن شده که قوانین مهمی که برای تحقق برخی از ابعاد شفافیت تصویب شده‌اند یا اجرا نشوند یا به نحو ناکارآمد اجرا شوند. مثلا قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب سال 90 که مفاد نسبتا قابل قبولی نیز داشت، اجرا نشد و اکنون مدت اعتبار این قانون و اجرای آزمایشی آن نیز سپری شده است. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که در سال 87 تصویب شد نیز از قوانین کلیدی و مهم برای تحقق شفافیت در کشور است. با این وجود، قانون مذکور و آیین‌نامه‌های اجرایی آن به دلیل مواجه بودن با ابهامات، ابرادات و خلأهای قانونی نتوانسته اهدافی را که برای وضع آن مورد نظر بود محقق سازد. واگذاری برخی از مهم‌ترین احکام قانونی به آیین‌نامه‌های اجرایی، وجود ابهام در نحوه دسترسی شهروندان به اطلاعات، وجود ابهامات زیاد در مورد هر یک از استثناهای دسترسی به اطلاعات روشن نبودن ضمانت اجراهای ممانعت از دسترسی به اطلاعات از دیگر ایرادهای مهم این قانون است که امکان اجرا شدن را از آن سلب کرده است. با شرایط کنونی، اجرای قانون از سوی موسسات عمومی که به صورت دلخواه و سلیقه‌ای آن را اجرا می‌کنند، تحقق حق دسترسی به اطلاعات در هاله‌ای از ابهام قرار دارد.
اصلاحات اقتصادی اساسنامه شرکت‌ها را نشانه گرفت
در حوزه شفافیت اقتصادی، بطور مثال در زمینه خصوصی‌سازی، بورس اوراق بهادار، نظام بانکی، گمرکی، مالیاتی و برخی حوزه‌های دیگر، قوانین و مقرراتی تصویب شده که در آن تدابیر شفاف‌کننده‌ای چون ایجاد سامانه‌ها و پایگاه‌های داده و انتشار اطلاعات برای مردم پیش‌بینی می‌شود اما این تدابیر در عمل یا اجرا نشده‌اند یا به نحو ناقص و غیرکارآمد اجرا شده‌اند. در حوزه شفافیت اقتصادی، ابتدا مساله شفافیت هویتی و از طریق کارگروهی با عضویت معاون اول رییس‌جمهوری و عضویت وزیر اقتصاد، کار، معاون حقوقی رییس‌جمهوری، رییس شورای رقایت و یکی از اعضای کمیسیون اقتصادی مجلس باید ظرف حداکثر یک‌سال ضمن شناسایی بنگاه‌هایی که فعالیت آنها با ماهیت حقوقی خود تطابق ندارد، پیشنهادهای اصلاحی مطرح کنند. همچنین وزارت اقتصاد تا 6 ماه باید پیش‌نویس اساسنامه شرکت‌های تابعه و موسسات عمومی را با لحاظ کردن شفافیت، به تصویب هیات وزیران برساند و این شرکت‌ها هم باید تا یک سال اساسنامه خود را با آن منطبق کنند. همچنین شرکت‌هایی که در دو سال هیچ مبادلات پولی مناسب نداشته یا به گزارش سازمان امور مالیاتی ظرف دو سال اخیر مالیات نپرداختند به عنوان شرکت غیرفعال اعلام و مشخصات آن در دسترس عمومی قرار خواهد گرفت. برای تاسیس شرکت‌های جدید در شرف تاسیس نیز با ارایه گواهی سرمایه از بانک عامل به ثبت برسند. کلیه شرکت‌های تجاری در بخش‌ها باید دارای پایگاه اطلاع‌رسانی باشد که در آن اطلاعات کافی در مورد آگاهی سهام داران منتشر شود.
به این ترتیب با آنکه برخی تدابیر شفاف‌کننده در نظام حقوقی کشور وجود دارد اما این تدابیر با روش‌هایی که اغلب از سوی مخالفان آنها به کار گرفته می‌شوند خنثی و منحرف شده و نتیجه این شده است که جامعه از تمام منافعی که شفافیت می‌تواند عایدش کند، محروم شده است. منافعی چون اعتماد عمومی به دولت تضعیف شده، فساد به‌ویژه درنتیجه رانت‌های اطلاعاتی شیوع یافته، رویه‌های معمولی پاسخگویی دچار چالش اساسی شده و قدرت اقناع‌کنندگی را از دست داده‌اند که درنهایت سبب شد روزنامه‌ها و رسانه در وضعیت ابهام و خودسانسوری گرفتار شوند.
رابطه درونی شفافیت اقتصادی با دیگر حوزه‌ها
از سوی دیگر باید توجه داشت که در سال‌های گذشته بحث شفافیت در ایران اغلب به شفافیت اقتصادی خلاصه شده، حال آنکه مطالعات تطبیقی نشان می‌دهد در کشورهایی که فرهنگ شفافیت در آنها حاکم است، بین انواع شفافیت، ارتباط درونی و پیوستگی متقابل وجود دارد. وجود هر کدام، دیگری را تقویت می‌کند و نبود هر یک به تضعیف سایر ابعاد منجر می‌شود. بنابراین تمرکز بر شفافیت اقتصادی بدون شفافیت سیاسی، سازمانی، اطلاعاتی و... قطعا به نتیجه خاصی نخواهد رسید.
پس از افشای فیش‌های حقوقی نامتعارف و اعلام عزم جدی دولت بر شفاف‌سازی امور عمومی جامعه، حسن روحانی بر تحقق آن در حوزه‌های مختلف عمومی تاکید کرد و تنظیم لایحه جامع شفافیت را در برنامه‌های خود گنجاند. اکنون پیش نویس این لایحه برای انتشار در دسترس عمومی قرار گرفته است.
یکی از نکات مهم که در این لایحه خود را نمایان می‌کند در معنای عام بودن شفافیت است که شامل نهادی، فردی، موضوعی، درون سازمانی و عمومی در این پیش‌نویس خود را نمایان می‌کند. احکام پیش‌بینی شده در آن به دو دسته الزامات عام و خاص تقسیم شدند و الزامات عام باید در همه موسسات عمومی رعایت شود. برای حمایت از شفافیت نیز رویکردهای مختلفی وجود دارد، یک رویکرد این است که حوزه‌های مختلف شفافیت به صورت موضوع به موضوع و درقالب یک قانون جامع مورد توجه باشند. رویکرد دیگر هم تلاش دارد تا این مساله را در همه حوزه‌ها ذیل یک قانون جامع مورد توجه قرار دهد. در این پیش‌نویس، برای حفظ نگاه سیستماتیک و اجتناب از حذف یا کنار گذاشتن برخی ابعاد شفافیت، اجتناب از موازی‌کاری و تکرار احکام مشابه در قوانین گوناگون یا گنجاندن احکام متعارض در قوانین مختلف و نهایتا قرار دادن ابعاد شفافیت در ذیل ساز و کار نظارتی و حمایت واحد مدنظر باشد. به این اعتبار در لایحه مزبور در ایران، نگاه جامع که همان رویکرد عمومی ذیل یک قانون است آماده ارایه شد.
همچنین برخلاف بسیاری قوانین کشور، گرچه بررسی‌هایی بر قوانین مشابه در کشورهای مختلف صورت گرفته اما لایحه شفافیت ایران ترجمه هیچ‌کدام از آنها نیست. به این اعتبار می‌توان گفت این برنامه تقریبا یک برنامه منحصر به فرد است که تلاش دارد، راه‌حل ماجرا را برای کشوری چون ایران بیابد. از سوی دیگر برخی از احکام این لایحه جنبه تاسیسی دارد و حاوی احکامی است که مسبوق به سابقه نیستند، البته برخی از آنها نیز جنبه اصلاحی در امور دارند. مثلا مفاد قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 87 با اصلاحاتی در این پیش‌نویس ادغام شد. یا برخی توصیه‌های شفافیتی در سطح پایین در نظام اداری کشور وجود دارد که با اصلاحات لازم و ارتقا آنها برای تبدیل شدن به قانون در این پیش‌نویس گنجانده شد.
جایزه 20 درصدی برای افشای فساد مالی
بخشی از این لایحه به مساله گزارش گری فساد اختصاص دارد. بر این اساس اگر فردی یک فساد را گزارش کند، باید به همراه خانواده خود مورد حمایت قرار گیرد و هر گونه آزار و اذیت، تنزل یا خلع رده شدن، اخراج و مشکلاتی از این دست برای او ناممکن شود. البته گزارشگر فساد باید ابعادی که این فساد رخ می‌دهد را به همراه جزییات ضروری آن به یک مقام صالح و مسوولان مربوطه گزارش کند. این میان گزارش فساد به تعهد عدم افشای اطلاعات مقدم است و هر شخص بابت افشای آن با وجود تعهدات قانونی یا قرارداد محرمانگی از نظر کیفری و مدنی با تعقیب مواجه نمی‌شود. همچنین اگر مورد گزارش شده، مواردی چون اختلاس یا ارتشا باشد، 20 درصد از میزان آن جرم که به دولت بازگردانده می‌شود با گذشت حداکثر سه ماه زمان، به عنوان پاداش به گزارشگر پرداخت می‌شود. چنانچه گزارشگر در بخشی از فساد هم نقش داشته باشد، پاداش مالی خود را دریافت می‌کند و در مجازات هم تخفیف شامل حالش می‌شود.
در رابطه با سفرهای خارجی مسوولان، امکان همراهی خانواده و نزدیکان مسوولان وجود ندارد مگر در شرایطی خاص و با مجوز رییس‌جمهوری. در این صورت نیز هزینه‌های رفت و آمد، اقامت و غذای همراهان در طول سفر از سوی شخص پرداخت خواهد شد. گزارش سفر وزرا، هیات دولت و استانداران بلافاصله پس از اتمام سفر به رییس‌جمهوری و نمایندگان مجلس به رییس مجلس تقدیم می‌شود. در این گزارش باید دلایل سفر، ترکیب هیات همراه، مکان‌های بازدید شده، ملاقات‌ها، هزینه و مدت سفر و هدایای داده شده و گرفته شده به دقت قید شود. علاوه بر این در پیش نویس لایحه هم مساله شفافیت اطلاعاتی مورد توجه قرار داده شده که بر مبنای آن وزارت اطلاعات باید نهادهایی که کارهای مشابه می‌کنند را به شورای عالی امنیت ملی معرفی کند. شنود تلفنی و مواردی از این دست همواره به اطلاع این شورا برسد و همچنین باید لیست احزاب غیرقانونی و گروه‌هایی که عضویت در آنها موجب پیگرد می‌شود، همواره به‌روز و در دسترس عموم باشد.
شورای عالی شفافیت، موتور محرک شفاف‌سازی
شفافیت در زمره قوانینی است که به موتور محرک نیاز دارد. شورای عالی شفافیت موتور محرک این قانون است که در صورت عملکرد خوب می‌تواند آن را در سطوح دیگر هم تبدیل به ارزش کند. در غیر این صورت تبدیل به قانون ارتقای سلام اداری خواهد شد و هیچ نتیجه مهمی در پی نخواهد داشت. شورای عالی شفافیت زیرنظر رییس‌جمهوری به عنوان رییس کمیسیون، رییس مجلس به عنوان نایب‌رییس، رییس قوه قضاییه، وزیر اطلاعات، وزیر اقتصاد، وزیر ارشاد، وزیر کشور، وزیر دادگستری، وزیر دفاع، وزیر صنعت، وزیر ارتباطات، رییس سازمان برنامه، رییس سازمان اداری و استخدامی، رییس بازرسی و معاون حقوقی رییس‌جمهوری، که در مجموع 15 نفر هستند، تشکیل می‌شود و به نظارت بر امور مربوطه و حسن اجرای قوانین می‌پردازد.
تصویب این قانون به تمدید قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد هم پایان می‌دهد. علاوه بر این با توجه به مفاد این لایحه، لوایح دیگری چون تعارض منافع و شفافیت اقتصادی، باید با این قانون هماهنگ شوند.
