تداوم اشتباهات بودجه‌ای
مرکز پژوهش‌های مجلس اقدام به مرور بودجه‌های دولت در سال‌های 58 و 59 کرده و در این مرور به این نتیجه رسیده است که مشکلاتی که امروز بودجه ایران با آن درگیر است همان‌هایی است که در این سال‌ها گذشته نیز با آن درگیر بوده است اعم از نفتی بودن بودجه، هزینه‌های زاید دولت، حیف و میل منابع مالی در قالب هزینه‌های عمرانی بی‌ثمر و.... به گزارش «تعادل»، بودجه‌نویسان کشور در اولین بودجه مدرن ایران بعد از مشروطه، در سال ۱۲۸۹ شمسی، در مقدمه بودجه آن سال نوشتند «بدیهی است که ما در عمل بودجه، بی‌تجربه و تازه‌کاریم مع‌ذلک برای اطمینان قلب کسانی که در تمایل ما به اصلاحات شبهه به دل راه می‌دادند لازم بود در این راه اولین قدم برداشته شده و بدون وحشت از اینکه تازه کار جلوه کنیم با عزم راسخ اطلاعاتی از مالیه درهم برهم و بی‌ترتیب خود استخراج کرده به معرض شهود‌گذاریم».
۷۰ سال بعد و در سال ۱۳۵۸، بودجه‌نویسان همان ساختار بودجه نویسی، اما این‌بار نه بی‌تجربه و نه تازه‌کار، بلکه در آغاز دورانی تازه و با به ارث بردن انبوهی از مشکلات اقتصادی و بودجه‌ای، در تدوین لایحه بودجه، از همان جملات استفاده کردند و گفتند «سعی کرده‌ایم، اطلاعاتی از مالیه درهم برهم و بی‌ترتیب خود استخراج کرده به معرض شهود‌گذاریم».
از این دو تاریخ به ترتیب حدود ۱۰۸ سال و ۴۰ سال می‌گذرد. در این مدت، اقتصاد کشور همانند سایر حوزه‌های زندگی اجتماعی، تغییر و تحولات چشمگیری به خود دیده است. بهبودهای فراوان و قابل توجه در تمام عرصه‌ها، اتفاق افتاده است و در عین حال همچنان در برخی حوزه‌های اقتصادی، وجود برخی مشکلات محسوس است. مشکلاتی که خطیر بودن شرایط کنونی، ضرورت ریشه‌یابی و تسریع در حل آنها را دوچندان می‌کند. شرایطی که البته بودجه ایران پیش از این، چندین بار مشابه آن را با موفقیت از سر گذرانده است و در توصیف آن، می‌توان بدون کم و کاست، همان جملات بودجه‌نویسان سال ۱۳۵۹ را استفاده کرد که بودجه در شرایطی تهیه شده که مبارزه ملت ایران علیه سلطه خارجی ابعاد تازه‌ای پیدا کرده است.
به این ترتیب که تحریم اقتصادی، ضبط دارایی‌های ایران در خارج و تشدید فشار از سوی ایالات متحده امریکا و... برای به حداقل رساندن ارتباطات سیاسی و اقتصادی با ایران و ایجاد جو ماجراجویی و جنگ طلبی در منطقه خاورمیانه، خلیج فارس و راه‌های دریایی ایران باعث به وجود آمدن بحران اقتصادی در داخل کشور شده که عمدتا مولود وابستگی شدید بودجه کشور به درآمدهای نفتی، ضعف تولیدات داخلی، نیاز به کالاهای خارجی، اجبار به تغذیه صنعت مونتاژ، توزیع نامتعادل درآمدها و توسعه بی‌رویه بخش خدمات دولتی و.... است.
چه باید کرد؟
این‌بار نیز شاید بتوان از جملات بودجه ۱۳۵۸ استفاده کرد که مسائل اقتصادی ایران که جامعه امروز با آن دست به گریبان است، خلق‌الساعه نبوده و از گذشته‌های دور و نزدیک و در شرایط کهنه و نو ریشه دارند. شناسایی این ریشه‌هاست که می‌تواند مسائل اساسی و بنیادی را از مسائل عارضی، گاه ساختگی، کوتاه‌مدت و گذرای رخدادهای اخیر جدا کرده و رفع ابهام کند. سوال این است که چه باید کرد و راه‌حل چیست؟ آیا باید به علت‌ها پرداخت یا در دایره بسته معلوم‌ها توقف و بحث کرد؟ برای این منظور، مرور تجربیات تاریخی بودجه‌ریزی کشور، می‌تواند مفید باشد.
مرکز پژوهش‌های مجلس در همین راستا، سلسله گزارش‌های مرور تجربیات تاریخ بودجه‌ریزی در ایران را تهیه کرده و توضیح داده که با این گزارش‌ها تلاش می‌کند، ضمن مروری بر تلاش‌های انجام شده در این زمینه، آسیب‌های راه طی شده را احصا کند، با این امید که این بازخوانی گذشته، چراغ راه آینده باشد.
نکته جالب توجه در این مرور آن است که تقریبا بخش عمده مشکلات بودجه‌ای ترسیم شده در این بودجه‌ها و راهکارهای ارایه شده در آن، به ویژه بودجه سال ۱۳۵۸ که به عنوان بودجه اضطراری، توسط دولت موقت تهیه شد، هم‌اکنون نیز قابل استفاده است.
به عبارت دیگر، ساختار بودجه‌ای کشور، همچنان که در ابتدای راه، مشکلات بودجه‌ای فراوانی مانند اتکای بودجه به نفت، متورم بودن بخش جاری بودجه، مالیات‌ستانی ناکارآمدی و... را به ارث برده بود، در تصحیح روندهای اساسی بودجه‌ای چندان موفق نبوده است. به گونه‌ای که مشکلات اساسی، مدام در حال موکول شدن از سالی به سال دیگر بوده‌اند و در واقع تکرار آنچه که قرار بود، زمانی موقت باشد، به رویه همیشگی تبدیل شده است. طی این مدت، به دلایل مختلف، دولت‌ها و مجلس‌ها، با مصلحت‌اندیشی‌های گوناگون، حاضر به انتخاب‌های اساسی ذکر شده در بودجه ۱۳۵۸ نبوده‌اند و بیماری اتکای بودجه به نفت و سایر بیماری‌های بودجه‌ای، ادامه پیدا کرده است.
وضعیتی که ناظر بودجه‌ای را به این نتیجه می‌رساند که چه بسا شاید این‌بار، پس از ۱۰۸ سال از اولین بودجه کشور، لازم است به‌طور اساسی‌تر و به عنوان هدیه‌ای برای چهل سالگی انقلاب و دمیدن مجدد روحیه تحول‌خواهی انقلابی در بودجه و اقتصاد، با هدف اتخاذ تصمیم‌های معوق مانده و انتخاب‌های انجام نشده و قطع سیکل ناقص طی شده، «با عزم راسخ، اطلاعاتی از عالیه درهم برهم و بی‌ترتیب خود استخراج کرده به معرض شهود‌گذاریم تا بتوانیم این ساختار بودجه‌ای را اصلاح کرده و مقاوم‌تر، از نو بسازیم.»در ادامه بخشی از آنچه در بودجه سال‌های 1358 آمده و هنوز هم بودجه کشور با آن درگیر است را مرور می‌کنیم.
مشکل بلعیدن بودجه توسط کارکنان
در بخشی از بودجه سال 1358 با عنوان «کارایی هزینه‌ها در بودجه»، آمده است: ملت ایران چرا باید اجازه دهد تمام درآمدهای دولتی فقط برای حقوق و مزایای کارکنان و سایر هزینه‌های جاری اداری مربوط به دولت به مصرف برسد؟ دولت منکر توسعه بسیاری از خدمات دولتی از قبیل بهداشت و درمان، آموزش و پرورش و موارد مشابه نیست و به همین دلیل نیز شما ملت اجازه خواهید داد خدمات دولتی ادامه یافته و حتی در مواردی گسترش یابد. اما آیا شما مایل هستید دولت بدون حساب و کتاب و بدون ارزیابی حاصل نهایی این خدمات و فقط به صرف وجود دستگاه‌های متعدد و غیرلازم و هزینه‌های غیرضرور وابسته به آنها از کیسه شما و بیت‌المال ببخشد؟ و...» بگذارید اعتراف شود که مساله بودجه دولت و هزینه‌های زائد آن مطلبی نیست که بدون تجدیدنظر اساسی در نحوه عرضه خدمات و روش‌های اجرایی برای همیشه حل شود. اگر چنین شود، در آینده‌ای خیلی نزدیک، بودجه دولت فقط عبارت است از حقوق کارمندانش.
مشکلات بی‌پایان بودجه عمرانی
همچنین در بخشی دیگری از بودجه سال 1358 به دلایل وضعیت نامناسب بودجه‌های جاری و عمرانی پرداخته شده و درباره دلایل آن آمده است:
1- ساخت سازمانی دولت با دستگاه‌های اجرایی متعدد و گاه بی‌دلیل و زائد به اندازه‌ای وسیع و بی‌رویه است که رسیدگی به وضع تمام آنها به‌طور کامل مقدور نبوده است.
2- اگر به هر دستگاه اجرایی که در طول سال‌های گذشته تأسیس شده و توسعه‌یافته است، نظر بی‌اندازیم، انبوهی از کارکنان مازاد بر ظرفیت ملاحظه می‌شود که دولت متعهد به حفظ و استفاده از این افراد شریف کرده است. صرف ادغام چند دستگاه در یکدیگر مساله را به‌طور قابل قبول و حقیقی حل نمی‌کند، بلکه در مواردی گمراه‌کننده هم می‌تواند باشد، چون بیت‌المال به پرداخت حقوق و مزایای کارکنان ادامه می‌دهد، درحالی که معلوم نیست در دستگاه جدید که پس از ادغام به وجود آمده است واقعاً ارایه خدمت مطلوبی امکان‌پذیر یا حتی لازم باشد. درحالی که اساساً ایجاد برخی از دستگاه‌های دولتی یا در ابتدا غیردولتی که بعدها به بودجه دولت تحمیل شده است، هیچ علت و توجیهی را دربرندارد و فقط به خاطر ایجاد پست و مقام واشتغال صوری و توزیع درآمد نفت میان گروه‌های مختلف به وجود آمده است و ملت ایران به هیچ عنوان نفعی از وجود این سازمان‌ها نبرده است.
3- در مورد اعتبارات سرمایه‌گذاری ثابت نیز مشکلات مشابهی داشته‌ایم. طرح‌های عمرانی در حال اجرا که بیش از 95 درصد اعتبارات سرمایه‌گذاری ثابت بودجه دولت را تشکیل می‌دهند، با این سوال روبه‌رو هستند که اجرای آنها چه نفعی برای مردم در بر خواهد داشت؟
برای تکمیل این پروژه‌های باید به سوال‌های اساسی زیر پاسخ دهیم:
1- منتفع‌شوندگان اصلی و نهایی از اجرای طرح چه گروه‌های اقتصادی و اجتماعی هستند؟ ادامه یا تغییر کمی وکیفی طرح چه تأثیری در رفع اختلافات درآمدی و منطقه‌ای و نابرابری‌های شهر و روستا می‌گذارد؟ ادامه سرمایه‌گذاری در این طرح، چه تأثیری در سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری از امکانات بخش خصوصی ایجاد می‌کند؟ ادامه اجرای طرح یا پروژه به صورت موجود تا چه میزان می‌تواند در رفع مشکل بیکاری موثر باشد؟
با بررسی‌هایی که به عمل آمده متأسفانه به حقایق تلخی در مورد برخی از طرح‌های عمرانی برخورده‌ایم مثل اینکه اکثر طرح‌ها از ابتدا تاکنون بیش از چند برابر محاسبات اولیه هزینه داشته‌اند. همچنین پیش‌بینی می‌شود که هزینه نگهداری و بهره‌برداری اکثر طرح‌های در حال اجرای دولتی چنان زیاد خواهد بود که از لحاظ اقتصادی تردیدهای اساسی بر آن مترتب است. از سوی دیگر برخی از طرح‌ها توجیهاتی - ولو کلی و مبالغه‌آمیز داشته است که این توجیهات لزوما درست نیست.
راه علاج بیکاری
گروه‌هایی اعتقاد دارند که دولت باید بیکاران را استخدام کند. درحالی که در یک تحلیل علمی و منطقی از موضوع، به این سوال می‌رسد که آیا دولت باید سعی در ایجاد کار کند و بیکاران تحصیلکرده را پشت میز ادارات عریض و طویل بنشاند؟ آیا بیکاران تحصیل نکرده باید فراموش شوند؟ از لحاظ اقتصادی فقط یک راه‌حل برای ایجاد اشتغال وجود دارد و آن به حرکت درآوردن چرخ‌های اقتصاد کشور است که لازمه‌اش توسعه هزینه‌های سرمایه‌گذاری هم در بخش دولتی و هم در بخش خصوصی است.
صرفه‌جویی در هزینه‌ها
برخی تصور می‌کنند اگر دولت در هزینه‌های جاری صرفه‌جویی کند، علت آن کمی درآمد است در حالی که واقعا به دستگاه‌های دولتی به این عریض و طویلی مطلقاً نیاز نداریم و دیگر دلیلی نمی‌بینیم که با مقیاس‌ها و ارزش‌های گذشته هزینه‌های زائد را به مردم و بیت‌المال تحمیل کنیم. آیا توجیهی دارد که مدیران دولتی از اتومبیل دولتی استفاده کنند؟ کارکنان بدون انجام ماموریت و کار اضافی، مشمول پرداخت مزایای آن باشند؟ دستگاه‌های دولتی در ساختمان‌های بزرگ و غیرلازم بمانند؟با وجود فارغ‌التحصیلانی که در تمام رشته‌ها تحصیلات خود را پایان داده و به میهن مراجعت کرده‌اند، دو مرتبه بورسیه دولتی برای تحصیلات عالیه ادامه یابد؟ هزینه‌های بی‌مورد ادامه داشته باشد؟
یارانه ضمنی در بودجه
در چندین سال گذشته دولت‌ها ده‌ها میلیارد ریال بابت مابه‌التفاوت قیمت کالاهایی که «از داخل و خارج کشور گران خریده و به دست مصرف‌کننده ارزان‌تر رسیده از بیت‌المال پرداخته‌اند و استدلال این بوده است که قیمت کالاهای مورد مصرف عمومی باید پایین‌تر باشد و گرانی احساس نشود. ظاهر کار بسیار آراسته و درست و عامه راضی‌کن است، ولی ما در مقابل یک سوال اساسی قرار گرفته‌ایم و آن این است که در این عمل خرید و فروش که شامل گوشت، گندم، شکر، برنج، روغن نباتی و حتی میوه بوده است. چه گروه‌هایی هزینه‌ها را پرداخته‌اند و چه گروه‌هایی منتفع شده‌اند؟ جواب این است که چون از محل درآمد عمومی کشور، این مابه‌التفاوت‌های خرید و فروش پرداخت شده، عموم آحاد ملت ایران پرداخته و مصرف‌کنندگان آن کالاهای به خصوص را دریافت کرده‌اند. یک تجزیه و تحلیل سریع نشان می‌دهد که در واقع، این اقدام به نفع گروه‌های شهری و به زیان گروه‌های روستایی عمل کرده است و در داخل گروه‌های شهری نیز با توجه به ترکیب مصرف در میان گروه‌های درآمدی مختلف، گروه‌های درآمدی پایین‌تر متضرر شده‌اند.
بودجه مبتنی بر برنامه واقعی
لازمه یک بودجه برنامه‌ای واقعی، به‌هم ریختن کلیه تشکیلات دستگاه‌های دولتی و مطابقت دادن آن با طبقه‌بندی عملیات دولت است و این کار به زمان نیازمند است که کار قابل ملاحظه‌ای برای این دولت و دولت‌های آینده باشد.
بودجه نفتی
بودجه دولت ایران، یک خاصیت عمده دارد و آن وابستگی و اتکای بسیار شدید آن به درآمد نفت است که به‌طور متوسط حدود 75 درصد درآمدهای دولت را تشکیل می‌دهد.توجه به این نکته لازم است که درآمدهای غیرنفتی ما نیز تاحدودی به درآمد نفت وابسته است. مثلاً درآمد گمرک و انواع مالیات‌ها چه به صورت مالیات بر واردات از محل درآمد نفت و چه به صورت توسعه فعالیت‌های تجارتی و خدماتی است که عمدتاً ناشی از تزریق درآمد نفت به اقتصاد کشور است. آنچه بسیار اهمیت دارد و آگاهی عمومی بر آن لازم است، عبارت از این است که اتکا به درآمد نفت باعث شده است که ساخت مالیه عمومی در ایران به وضع نامطلوبی درآید و هزینه‌های دولت به عوض اینکه از طریق مالیات‌ها و به صورت برداشت از داخل اقتصاد تأمین شود، عمدتاً به فروش یک ماده خام محدود شده که تحول مالیاتی و پذیرش آن توسط مردم را دشوار کرده است و این چیزی است که باید مردم ایران با آن آگاهانه و مسوولانه روبه‌رو شوند و انتظار نداشته باشند که دولت‌ها از این ثروت خدادادی و متعلق به همه نسل‌ها به‌طور مداوم برداشت کرده و با تبدیل ارزهای حاصله به ریال، هزینه‌های جاری دولت را تأمین کرده و ارزها را نیز صرف واردات کنند.
کشور تا کی می‌تواند از محل فروش درآمد نفت و وارد کردن کالاها و خدمات خارجی زندگی خود را بچرخاند؟ آیا ما در حال حاضر می‌توانیم به شعار اقتصاد بدون نفت اتکا کنیم؟
مالیات‌ستانی و دگرگونی‌های بنیادی
در طرف درآمدهای بودجه، مساله ریشه‌ای این است که باید نظام مالیاتی و تجهیز منابع داخلی برای مخارج اساسی دگرگون‌سازیم و ما در چند ماه گذشته این کار را نکرده‌ایم و نمی‌توانستیم نیز کاری انجام دهیم و به آینده و رواج ارزش‌ها و موازین اسلامی و دگرگونی‌های بنیادی امید بسته‌ایم، چرا که برای ایجاد تحول در نظام مالیاتی، استفاده از نهادهای دگرگون و جدید اجتنابناپذیر است.
پوشاندن کسری با چاپ پول
در اینجا لازم است از لحاظ اقتصادی یک مطلب عمده عنوان شود و آن اینکه برخی پیشنهاد می‌کنند که چون در حال حاضر اقتصاد ایران در حال رکود است، اشکالی ندارد و بلکه لازم است که دولت از طریق چاپ و انتشار پول و افزایش درآمد نفت، هزینه‌های دولت را توسعه داده و پول جدیدی به اقتصاد کشور تزریق کند.
نکته بسیار مهمی که باید مورد توجه اقتصادشناسان و مردم ایران قرار گیرد این است که اصولاً بودجه دولت ایران با توجه به سهم قابل ملاحظه درآمد نفت در آن حتی بدون اینکه کسری بودجه‌ای وجود داشته باشد، از لحاظ اقتصادی تا حدودی اثر انبساطی دارد. چون ارزهای حاصل از فروش نفت، توسط بانک مرکزی ایران به ریال تبدیل و در اختیار خزانه‌داری کل قرار می‌گیرد. حال اگر این ریال‌های وارده به خزانه‌داری کل، کلاً از داخل اقتصاد جمع شده باشد و در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد، مساله‌ای پیش نخواهد آمد، ولی معنی چنین کاری این است که تقاضای واردات بخش دولتی و خصوصی به همان اندازه باشد که بانک مرکزی ریال به خزانه وارد کرده است و به عبارت دیگر، باید تمام ارزهای حاصله از صدور نفت صرف واردات یا صدور ارز به طرق دیگر شود تا ریال‌های کافی در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد. این سیاست نه منطقی است و نه باید مورد توجه قرار گیرد. لذا در عمل آنچه اتفاق می‌افتد این است که واردات در حد قابل قبول و منطقی و نه در حد ارزهای حاصل از صدور نفت ادامه یابد و در نتیجه فاصله میان درآمد نفت و ارز خارج شده برای واردات منطقی به ذخایر ارزی بانک مرکزی افزوده می‌شود، در حالی که بانک مذکور در همان ابتدا در موقع واریز کردن درآمد نفت به خزانه‌داری کل، تمام آن را به ریال تبدیل و وارد اقتصاد کرده است و در عمل همین فاصله که ریال‌های جمع شده از اقتصاد و از منابع ریالی بانک مرکزی آزاد می‌شود، از لحاظ اقتصادی اثر انبساطی ایجاد می‌کند.
به این مساله بدیهی باید توجه شود که انتشار اسکناس و توسعه خدمات دولتی از محل آن، چون به تولید کالا و خدمت مورد نیاز همگانی درکوتاه‌مدت منجر نمی‌شود، اثر تورمی شدیدی خواهد داشت، در حالی که واگذاری این اعتبارات از طریق سیستم بانکی برای کارهای صنعتی، کشاوزی و گاه خدماتی در تولید و توزیع کالاها موثر بوده و ضمن ایجاد کار و اشتغال، اثر تورمی کمتری دارد.
با توجه به ملاحظات مذکور است که ما معتقدیم باید برای استفاده از اعتبارات سیستم بانکی، دست بانک مرکزی و سیاست پولی در رابطه با بخش خصوصی کاملاً باز باشد و دولت نباید با تحمیل برنامه و هزینه‌های خود، میدان فعالیت بخش خصوصی و مردم را محدود کند. بنابراین میزان کسری بودجه با توجه به اوضاع و احوال اقتصادی و میزان فعالیت بخش خصوصی تعیین شود.
