9 راهکار خروج از فقر

گروه اقتصاد کلان|

آن‌گونه که مرکز پژوهش‌های مجلس ایران درباره وضعیت فقر در ایران گزارش داده است موضوع فقر تنها با وضع قوانین و مقررات حل نخواهد شد. وضعیت فقر در اقتصاد بستگی زیادی به متغیرهای اقتصاد کلان دارد. مثلا آنکه رکود، بیکاری و تورم باعث افزایش فقر خواهد شد. از دست دادن شغل به عنوان مهم‌ترین منبع درآمد دهک‌های پایین درآمدی باعث افزایش فقر شده و تورم هزینه دستیابی به نیازهای اولیه را برای دهک‌های پایین درآمدی افزایش خواهد داد.

به گزارش تعادل، فقر و متغیرهای مربوط به آن ازجمله متغیرهای مهم اقتصادی هستند که نه‌تنها ابعاد اقتصادی، بلکه ابعاد اجتماعی آن نیز دارای اهمیت بسیاری است. بررسی وضعیت فقر و در کنار آن توزیع درآمد همانند هر متغیر اقتصادی دیگر دارای اهمیت بوده و سیاست‌گذار با به دست آوردن اطلاعات کافی درخصوص آن، باید در جهت سیاست‌گذاری مناسب گام بردارد.

آنچه موضوع فقر را با اهمیت‌تر از برخی متغیرهای اقتصادی می‌سازد، ابعاد اجتماعی آن است. افزایش نرخ فقر یا حتی بدتر شدن وضعیت توزیع درآمد (در شرایطی که نرخ فقر با افزایش مواجه نبوده)، موجب افزایش نارضایتی اجتماعی شود. از این رو است که پرداختن به موضوع فقر و توزیع درآمد از اهمیت بالایی برخوردار است.

ایران ازجمله کشورهایی است که به لحاظ نرخ فقر وضعیت مناسب‌تری نسبت به برخی کشورهای در حال توسعه یا کمتر توسعه‌یافته با نرخ‌های فقر مطلق 30 تا 40 درصد دارد، اما همچنان موضوع فقر مطلق در آن مطرح است. براساس برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، نرخ فقر در سال 1396 به‌طور متوسط در کل کشور 16 درصد بوده است که هرچند نسبت به برخی کشورهای در حال توسعه در وضعیت بهتری قرار دارد، اما نیازمند آن است که به دلایل ایجاد فقر و همچنین راهکارهای قانونی برای کاهش فقر پرداخته شود. ازهمین‌رو مرکز پژوهش‌های مجلس به‌طور خلاصه درگزارشی به تشریح دلایل پایداری فقر در کشور پرداخته و برخی پیشنهادهای قانونی برای کاهش آن را توضیح داده است.

در این گزارش در توضیح دلایل فقر نظام‌یافته در کشور آمده است: وجود فقر مطلق در یک کشور زمانی نگران‌کننده‌تر خواهد بود که اولا نرخ فقر در طول زمان و به عنوان مثال با چرخه‌های اقتصادی مانند دوران رشد اقتصادی کاهشی را تجربه نکند و ثانیا افراد گرفتار در فقر نتوانند بعد از گذشت مدت زمانی از فقر خارج شوند. این امر موجب پایداری فقر شده و یک بخش از جامعه برای مدت زمان طولانی فقیر خواهند بود که تبعات اجتماعی متعددی را در پی خواهد داشت.

  پایین بودن تحرک درآمدی در دهک‌های پایین درآمدی

به‌طورکلی چنانچه تحرک درآمدی در کشوری بالا باشد به این معناست که افراد با استفاده از توانایی‌های خود می‌توانند در بازه زمانی مشخصی وضعیت خود را بهبود بخشند و به دهک‌های بالاتر منتقل شده و از فقر خارج شوند در این صورت فقر مقوله نگران‌کننده‌ای نیست. مطالعات مربوط به تحرک درآمدی در ایران نشان می‌دهد که تحرک درآمدی در دهک‌های پایین درآمدی به‌ویژه دهک 1 و 2 بسیار اندک بوده و به‌عبارتی احتمال اینکه خانواری در دهک 1 و 2 بتواند وضعیت خود را بهبود بخشند بسیار اندک است.

پس از بررسی مهم‌ترین عوامل جابه‌جایی خانوارها در دهک‌های درآمدی مشخص شد که مهم‌ترین عامل ورود افراد به ورطه فقر کاهش درآمدهای شغلی بوده است حال آنکه مهم‌ترین عامل خروج از فقر خانوارها افزایش درآمدهای متفرقه بوده است.

 عواملی که در این مطالعه مورد بررسی قرار گرفتند عبارت‌اند از درآمد حاصل از شغل سرپرست خانوار، تعداد شاغلین در هر خانوار، بعد خانوار و درآمدهای متفرقه، شامل حقوق و مزایای بازنشستگی، حقوق خدمت وظیفه، درآمد حاصل از املاک، درآمد حاصل از حساب سپرده، سهام و بیمه (پس‌انداز)، درآمد حاصل از فروش مصنوعات ساخته شده توسط خانوار، کمک‌های دریافتی از سایر خانوارها و موسسات حمایتی و خیریه، دریافتی‌های انتقالی و یارانه بوده است.

از این رو وجود حمایت‌های بیرونی جهت خروج از فقر الزامی به نظر می‌رسد. لازم است پس از شناسایی گروه هدف حمایت‌هایی مناسب هر گروه طراحی شود. این حمایت‌ها می‌توانند به‌صورت مهارت‌آموزی جهت افزایش توانمندی، یارانه نقدی و غیرنقدی، رفع موانع قانونی، وام و... باشند.

   وجود شاغلین با درآمد پایین

بررسی وضعیت فعالیت سرپرستان خانوار در سه دهک پایین درآمدی نشان می‌دهد که بیش از نیمی از سرپرستان خانوارها در سه دهک اول درآمدی شاغل هستند. لیکن داشتن شغل امکان خروج آنها را از فقر فراهم نکرده است.

با وجود آنکه تعداد موقعیت‌های شغلی بالغ بر چند هزار شغل می‌شود با این حال تمرکز بسیار بالایی در تعداد محدودی شغل وجود دارد. به‌گونه‌ای که در دهک اول شهری تنها در هفت موقعیت شغلی 6۵ درصد افراد حضور دارند. این تمرکز بالا در تعداد بسیار محدودی شغل دو پیام دارد: اول آنکه در دهک‌های پایین تنوع مهارتی پایینی وجود دارد و همین امر سبب شده است تا موقعیت‌های شغلی به تعداد بسیار معدودی محدود شود و از طرف دیگر این تمرکز بالا به معنی عرضه بیشتر در موقعیت‌های شغلی خاص و در نتیجه احتمالا دستمزد پایین‌تر خواهد بود. از طرف دیگر این مشاغل نوعا مشاغل با مهارت ساده و بدون آموزش هستند. درنتیجه برای بهبود در وضعیت درآمدی دهک‌های پایین، آموزش‌های مهارتی از اولویت بالایی برخوردار است.

از سوی دیگر حضور فقرا در مشاغل غیررسمی و عدم بهره‌مندی آنها از قانون کار و نیز خدمات بیمه‌ای یکی دیگر از عواملی است که مانع از خروج آنها از فقر می‌شود. نبود نظام متناسب‌سازی مهارت‌های مورد نیاز بازار با مهارت‌های آموزش داده شده در مراکز آموزشی رسمی و غیررسمی، تجمع بالای فقرا در شغل‌هایی که به مهارت اندک نیازمندند یا بدون مهارت هستند و نیز سهم بالای جوانان بیکار با تحصیلات بالا در میان فقرا نشان از نبود نظام ارزیابی مهارت‌ها و تشخیص نیازهای بازار کار است.

همچنین عدم توجه به کیفیت آموزش‌های رسمی و غیررسمی، ضعف در مکانیسم‌های نظارت و ارزیابی اثربخشی در طرح‌های حمایتی و اشتغال‌زایی، نبود برنامه‌ریزی مرکزی در زمینه فعالیت‌های حمایتی، اشتغال‌زا‌یی و کاهش فقر و... نیز موثرند.

به نظر می‌رسد که تعدد دستگاه‌های متولی کاهش فقر امر کاهش فقر در ایران را با سختی مواجه کرده است. وجود یک برنامه‌ریزی مرکزی بلندمدت که به تقسیم وظایف و جلوگیری از همپوشانی فعالیت‌های حمایتی توسط دستگاه‌های مختلف و هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی بینجامد می‌تواند از هدررفت منابع صرف شده در زمینه کاهش فقر کاسته و به افزایش بازدهی فعالیت‌ها بینجامد.

   دسترسی نامتوازن به تسهیلات بانکی

در ایران دسترسی به خدمات مالی با وجود توسعه سخت‌افزاری مناسب و قابل رقابت با کشورهای توسعه‌یافته، به نحوی نامتوازن توسعه‌یافته است. برای مثال میزان استفاده از تسهیلات بانکی میان دهک‌های مختلف درآمدی تفاوت چشمگیر دارد. از دلایل این امر می‌توان به دیوا‌نسالاری پرپیچ و خم و بار سنگین قوانین و مقررات نامساعد و اضافی در نظام بانکی کشور، هزینه‌های بالای عملیات پایش و دشواری‌های تهیه وثایق اشاره کرد که همگی موارد ذکر شده، سادگی و سهولت دسترسی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهند.

همچنین می‌توان به مهاجرت‌های نامناسب و برنامه‌ریزی نشده درون کشوری و برون‌کشوری، بالا رفتن نرخ شهرنشینی، خروج افراد متخصص و تحصیلکرده از کشور و ورود نیروی کار ساده و ارزان به کشور، رشد جمعیت با سن بالای 55 سال که نیازمند خدمات بازنشستگی و بیمه‌ای هستند، نرخ رشد بالای جوانان در سن کار بیکار یا خارج از بازار کار، افزایش ناگهانی و بیرویه نرخ ارز و انتظارات تورمی حاصل از آن و عدم توجه به ارتقا سطح اقتصادی و اجتماعی مناطق در افزایش ضریب دسترسی به زیرساخت‌های اساسی و همچنین عدم آینده‌نگری و برنامه‌ریزی مناسب برای کاهش اثرات نامطلوب برخورد با تکانه‌های خارجی احتمالی اشاره کرد.

در بخش دیگری از این گزارش درباره پیشنهادهای اجرایی برای خروج از فقر و کاهش فقر و محرومیت، نیز آمده است: پس از مروری بر دلایل پایداری فقر در اقتصاد ایران، می‌توان به ارایه پیشنهادهایی در جهت کاهش فقر پرداخت. در ادامه به‌طور خلاصه به برخی از پیشنهادها پرداخته می‌شود.

   طراحی و اجرای سند کاهش فقر

یکی از این پیشنهادها طراحی و اجرای سند کاهش فقر است. هدف از تدوین سند راهبردی کاهش فقر، هماهنگ‌سازی دستگاه‌ها برای رسیدن به اهداف قابل دسترسی از طریق برنامه‌های کارشناسی شده کاهش فقر است.

تدوین این سند در ایران می‌تواند اهدافی از این قبیل را محقق سازد: اهداف مورد اتفاق دستگاه‌ها در مقابله با فقر را مشخص کند، ارزیابی از سیاست‌های کاهش فقر را فراهم کند، به تخصیص بهینه منابع کمک کند، از همپوشانی فعالیت‌ها جلوگیری به‌عمل آورد.

ادغام سند راهبردی کاهش فقر در لایحه بودجه، شیوه تضمین اجرای آن است.

بودجه سالانه که شامل الزامات اجرایی و حقوقی و منابع اجراست، پیوند مناسبی بین راهبرد و اجرا ایجاد می‌کند. همچنین بودجه به‌دلیل شفافیت و بررسی‌های عملکردی توسط نهادهای ناظر، می‌تواند ضمانت اجرایی سند راهبردی کاهش فقر را فراهم آورد.

یکی دیگر از این پیشنهادها، شواهدمحور شدن سیاست‌گذاری و اجرا است و منظور از شواهد محور شدن، استفاده درست از اطلاعات و تجربیات در برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت و ارزیابی است. استفاده از شواهد در فرایند منسجم نظارت و ارزیابی برای بهبود پروژه الزامی است.

یکی دیگر از این پیشنهادها هم مشارکت ذی‌نفعان در برنامه‌ریزی و نظارت است، تجربه اصلاح فرآیندها با مشارکت ذی‌نفعان نشان می‌دهد که مشارکت آنها می‌تواند کارآمدی برنامه‌ها را به‌شدت افزایش دهد. به عنوان نمونه، در تجربه اصلاح فرایند بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی، انجمن کارگران ساختمانی در بازطراحی فرایند بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی و ارزیابی ثبت‌نام‌کنندگان مشارکت کرد. این تغییر توانست دقت شناسایی برنامه را به‌شدت افزایش و هزینه‌های طرح را به‌شدت کاهش دهد.

همچنین یکی دیگر از پیشنهادات پیش‌بینی تکانه‌های احتمالی خارجی و برنامه‌ریزی برای مقابله با آنها تصمیمات شتاب‌زده و بدون مطالعه در زمان بحران ممکن است عواقب نامطلوبی را به دنبال داشته باشد. از آنجایی‌که کشور ما غالبا با تکانه‌های خارجی ازجمله تحریم‌ها مواجه بوده است لازم است جنبه‌های مختلف از قبل مورد مطالعه قرار گرفته و دستورالعمل‌های مشخص برای مقابله با هر بحران تعیین شود تا از عکس‌العمل‌های شتابزده جلوگیری به عمل آید.

همچنین یکی دیگر از پیشنهادات «ایجاد اشتغال مولد» است. ازآنجایی‌که نیروی کار تنها دارایی اکثر فقراست، افزایش درآمد فقرا از طریق ایجاد اشتغال مولد می‌تواند اصلی‌ترین راه مقابله با فقر باشد.

کاهش توان اشتغال‌زایی بخش‌های مختلف اقتصاد ایران از طریق کاهش فرصت‌های شغلی، افزایش نرخ بیکاری و از میان رفتن امکان کسب درآمد، کاهش نرخ مزد و گسترش فقر در میان شاغلین منجر به افزایش فقر شده است. در حال حاضر ترکیبی از نرخ بالای بیکاری و افزایش سهم اشتغال غیررسمی با مزدهای پایین از عوامل مهم بالا رفتن نسبت جمعیت زیر خط فقر در ایران است. به همین جهت شناسایی موانع رشد اشتغال و اعمال سیاست‌های مناسب برای تسریع آهنگ رشد اشتغال ازجمله راهکارهای اساسی برای کاهش فقر خواهد بود.

این گزارش همچنین شناسایی فقرا و نیازهای آنها را یکی دیگر از پیشنهادات اجرایی برای خروج از فقر و کاهش فقر و محرومیت دانسته و آورده است: با توجه به محدودیت منابع لازم است مبحث شناسایی به‌طور جدی دنبال شود.

همچنین درباره بهبود فضای کسب وکار نیز به عنوان پیشنهادی دیگر آمده است: بهبود فضای کسب وکار و کاهش ریسک سرمایه‌گذاری، امنیت و ثبات سیاسی، پایداری حقوق مالکیت، حفاظت از قراردادها، تضمین بازگشت اصل و سود سرمایه‌های خارجی از مهم‌ترین عوامل برای جلب اعتماد سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، ایجاد شغل و کاهش فقر است چرا که در شرایط عدم اطمینان نسبت به چشم‌انداز اقتصادی کشور، با پرداخت وام نمی‌توان بنگاهی را به استخدام نیروی کار و افزایش ظرفیت‌های تولیدی هدایت کرد. کاهش تنش‌های داخلی و بین‌المللی و همکاری میان قوای مقننه، قضاییه و مجریه برای ایجاد اعتماد نسبت به ثبات اقتصادی و سیاسی در میان صاحبان سرمایه داخلی و خارجی ضروری است.

این گزارش درباره مهارت‌آموزی نیز چنین آورده است: در کنار آموزش‌های رسمی، مهارت‌آموزی به عنوان سیاستی برای توانمندسازی و خروج از فقر از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. برنامه‌های مهارت‌آموزی به دنبال ارتقای سطح مهارت بیکاران و افزایش شانس یافتن شغل است. هماهنگی میان ارایه‌کنندگان آموزش‌های فنی و حرفه‌ای و توجه به نیازهای بازار کار در ارایه برنامه‌های مهارت‌آموزی جدید حایز اهمیت است. علاوه بر آموزش مهارت‌های فنی و حرفه‌ای، جوانان جویای کار به مهارت‌های نرم مانند روش‌های ایجاد ارتباط و توان حل مساله نیازمندند. کسب این مهارت‌ها به توان اشتغال آنان یاری می‌رساند.

در بخش دیگری از این گزارش آمده است: در برنامه‌های فقرزدایی لازم است به جنبه‌های مختلف فقر ازجمله فقر آموزشی، فقر سلامت، فقر زیرساخت، فقر و محیط زیست پرداخت و همچنین علاوه بر افزایش ضریب دسترسی به زیرساخت‌های اساسی مانند آب و برق و سوخت و ارتباطات هم توجه کرد. همچنین پیوند دادن آن با ارتقای سطح اقتصادی و اجتماعی مناطق و تنوع‌بخشی شغلی و افزایش سطح درآمدها نیز باید مدنظر باشد. همچنین حمایت از سازمان‌های مردم‌نهاد برای تسهیل ارتباط میان جوامع محلی و نهادهای اجرایی در برنامه جامع کاهش فقر لازم لازم بوده و پایش مداوم طرح‌های تسهیلات اعطایی اعم از حمایتی و اشتغال در جلوگیری از هدر رفت منابع و کاهش فقر نیز باید در دستور کار قرار گیرد.

   اقدامات و تمهیدات مقرراتی مورد نیاز برای کاهش فقر

در حال حاضر در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مطالعات و مقدمات لازم برای تهیه سند کاهش فقر صورت گرفته و این وزارتخانه می‌تواند به عنوان متولی تهیه این سند و ارایه آن به هیات وزیران تعیین شود. در این سند وزارت رفاه باید مکلف شود هر سه ماه یک‌بار گزارشی از نحوه اجرا و همچنین عملکرد سند کاهش فقر را به هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی ارایه دهد. منابع لازم برای اجرای سند کاهش فقر در بودجه سالانه و در ردیف‌های بودجه‌ای مجزا به تصویب رسیده و گزارش عملکرد این ردیف بودجه هر سه ماه یک‌بار ارایه شود.

شایان ذکر است که در سال 1384 هیات وزیران سندی با عنوان «سند کاهش فقر و هدفمندی یارانه‌ها» تصویب کرد ولی این سند به دلیل مشخص نبودن ابعاد دقیق مساله عملا متروک ماند.

بر این اساس، وزارت رفاه مکلف به محاسبه و انتشار متغیرهای مرتبط با فقر شد و مکلف شد سالانه گزارشی شامل عدد خط فقر، نرخ فقر، تعداد خانوارهای زیر خط فقر، مشخصات خانوارهای زیر خط فقر، درصد ورود و خروج خانوارها به زیر خط فقر، مشخصات خانوارهای خارج شده از خط فقر و تأثیر سند کاهش فقر بر خانوارهای زیر خط فقر را به هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی ارایه دهد.

در قالب این سند، برای هریک از نهادها و وزارتخانه‌های درگیر باید اهداف قابل سنجش تعیین شده و درصد تحقق اهداف نیز در بازه‌های تعیین شده مورد بررسی قرار گیرد. مجلس شورای اسلامی می‌تواند از ابزارهای نظارتی خود در اجرای بهتر این سند و ارزیابی اقدامات دولت در این زمینه استفاده کند.

با این حال باید توجه داشت که موضوع فقر تنها با وضع قوانین و مقررات حل نخواهد شد. وضعیت فقر در اقتصاد بستگی زیادی به متغیرهای اقتصاد کلان دارد، رکود، بیکاری و تورم باعث افزایش فقر خواهد شد. از دست دادن شغل به عنوان مهم‌ترین منبع درآمد دهک‌های پایین درآمدی باعث افزایش فقر شده و تورم هزینه دستیابی به نیازهای اولیه را برای دهک‌های پایین درآمدی افزایش خواهد داد.

از همین رو، سیاست‌های کاهش فقر که در قالب سند کاهش فقر تهیه می‌شود، باید با سیاست‌های کلان اقتصادی که ثبات در محیط اقتصاد کلان را برقرار می‌کند، همراه باشد.