تغییرات قانونی و بهبود سیاست پولی
تیمور رحمانی|
توفیق بانک مرکزی در کنترل تورم بیش و پیش از آنکه مستلزم قانونگذاری جدید باشد، مستلزم تغییر رویه سیاست‌گذاری پولی است.
در دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ بیش از هر موضوع دیگری در اقتصاد کلان راجع به نقش پول و سیاست پولی در سیکل‌های تجاری و ایجاد تورش تورمی و چگونگی بهبود سیاست‌گذاری پولی بحث شد و تعداد قابل توجهی از جوایز نوبل علم اقتصاد هم به نظریه‌پردازان این حوزه اعطا شد. آنچه از درون این تحلیل‌ها بیرون آمد، تایید و تاکید نقش پول در تحولات اقتصاد کلان و زیان اجتماعی قابل توجه در صورت کم توجهی به نقش پول در سیاست‌گذاری بود.
جریان اصلی علم اقتصاد پذیرفت که سیاست پولی در بلندمدت نقشی در رشد اقتصادی و تحولات متغیرهای حقیقی ندارد، اما تنها عامل توضیح تورم در بلندمدت است و بدون تغییر رویه سیاست پولی امکان کنترل تورم وجود ندارد. اما این بدان معنی نیست که پول در رشد اقتصادی نقش ندارد، چرا که خلق اعتبار متناسب با توان بالقوه انباشت عوامل تولید و نوآوری عامل کلیدی در توسعه اقتصادی جهان بوده و حتی با ایجاد ثبات اقتصاد کلان به بسترسازی رشد بلندمدت اقتصادی کمک می‌کند.
از طرف دیگر، همین جریان اصلی کم و بیش به این توافق نسبی رسیده که گرچه سیاست پولی باید تمرکز خود را بر کنترل تورم قرار دهد اما در کوتاه‌مدت می‌تواند در حفظ ثبات اقتصاد کلان و جلوگیری از گسترش شکاف تولید واقعی و بالقوه موثر باشد. به همین دلیل، امروزه غالب بانک‌های مرکزی سیاست پولی خود را به عنوان یک ابزار مدیریت کوتاه‌مدت اقتصاد کلان بر کنترل تورم و حفظ ثبات اقتصاد کلان قرار می‌دهند.
در عمل چه اتفاقی برای سیاست پولی و عملکرد آن افتاده است؟ شواهد آماری از وضعیت نرخ تورم نشان می‌دهد که تفاوت چشمگیری رخ داده است. در حالی که در دهه ۱۹۷۰ و بخش عمده دهه ۱۹۸۰ متاثر از نظریه پول‌گرایی تاکید زیادی بر کنترل کل‌های پولی برای کنترل تورم صورت می‌گرفت، در عمل درجه توفیق بانک‌های مرکزی رضایت‌بخش نبود. گرچه کشورهای صنعتی به تدریج از تورم‌های بالای دهه ۱۹۷۰ خلاص شدند، اما کشورهای در حال توسعه زیادی درگیر تورم‌های بسیار بالا و ابرتورم باقی ماندند.
از نتایج تحقیقات تئوریک اقتصاد کلان (از جمله تحقیقات پرسکات و کیدلند (۱۹۷۷)، بارو و گوردون (۱۹۸۳) و ...) و تحقیقات تجربی (از جمله تحقیقات آلسینا و سامرز (۱۹۹۳) و کیوکرمن و سایرین (۱۹۹۲، ۱۹۹۳) و...) آن بود که واگذاری سیاست پولی به یک بانک مرکزی مستقل می‌تواند تورش تورمی را کاهش داده و به کنترل تورم کمک کند. بر همین اساس، برخی چنین نتیجه گرفتند که برای بهبود عملکرد سیاست پولی بالاخص در کنترل تورم لازم است که قوانین ناظر بر اداره بانک مرکزی تغییر یابد، به گونه‌ای که استقلال بانک مرکزی را تامین کرده و به این ترتیب به بهبود عملکرد سیاست پولی در کنترل تورم کمک نماید.
در عین حال، می‌دانیم که از ابتدای دهه ۱۹۹۰ به تدریج تورم به عنوان یک مشکل فراگیر جهانی شروع به ناپدید شدن کرد، به‌طوری که متوسط نرخ تورم در کل جهان، در کشورهای توسعه یافته و در کشورهای در حال توسعه از روند مشابهی تبعیت کرد و دچار کاهش چشمگیر شد. لذا، متوسط نرخ تورم نه تنها تک‌رقمی شد بلکه در کل جهان در حال حاضر حدود ۳ تا ۴ درصد است. البته معدود مواردی از ابرتورم‌ها در همین دوران مشاهده شده که زیمبابوه و ونزوئلا تجربه کرده‌اند.
اگر موارد نادر ابرتورم را که به نوعی مربوط به مشکلات حکمرانی و تنش‌های سیاسی درون این کشورها است، کنار بگذاریم به این جمع‌بندی می‌رسیم که درجه توفیق بانک‌های مرکزی در کنترل تورم خیره‌کننده بوده است. البته این به معنی توفیق کامل بانک‌های مرکزی در جلوگیری از بی‌ثباتی اقتصاد کلان نیست، چرا که در همین مدت بی‌ثباتی‌های اقتصادکلان که منشأ بخش مالی داشته است، همچنان ادامه داشته و بحران سال ۲۰۰۸ نشان داد که هنوز ممکن است سیاست‌گذاری پولی در سایر جنبه‌ها نیاز به بهبود داشته باشد.
اگر بانک‌های مرکزی در کنترل تورم توفیق بالایی داشته‌اند، آیا می‌توان این دستاورد را به تغییر در قوانین مربوط به حوزه سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی نسبت داد؟ می‌توان از این نظر شواهد متعدد و متناقضی ارایه کرد، به این معنی که برخی کشورها بدون تغییر قوانین و از جمله بدون تغییر در میزان استقلال سیاست پولی به این توفیق نایل آمده‌اند و برخی کشورها هم ضمن تغییر قوانین و اعطای استقلال بیشتر به بانک مرکزی توفیق یافته‌اند عملکرد سیاست پولی را بهبود بخشند. با این حال، وزن شواهدی که نشان می‌دهد این تغییر رویه سیاست‌گذاری پولی و اراده نظام حکمرانی برای کنترل تورم بوده و نه اعطای استقلال به بانک مرکزی که توفیق در کنترل تورم را به‌طور چشمگیر بهبود بخشیده، بسیار بالاتر است.
در واقع، با اهمیت‌ترین انتقاد در تحلیل‌های اقتصاد پولی از این موضوع که تغییر قوانین عامل بهبود عملکرد سیاست پولی است، دقیقا همین موضوع است که بسیاری از کشورها بدون هیچگونه تغییری در قوانین به این توفیق رسیده‌اند و تغییر قوانین متعاقب توفیق در کنترل تورم رخ داده است. احتمالا دقیق‌ترین توضیحی که برای بهبود عملکرد سیاست پولی در کنترل تورم در سطح جهان می‌توان ارایه کرد آن است که پیشرفت در تحقیقات نظری و تجربی حوزه اقتصاد پولی دانش ما را در کنترل تورم ارتقا داده و به همین دلیل است که کنترل تورم یک پدیده فراگیر جهانی است و نه امری مختص جوامع پیشرفته و با نظام قانونگذاری مدرن و متعالی. پیشرفت علمی در حوزه اقتصاد پولی از جمله برای سیاسیون روشن کرده است چه توقعی از سیاست پولی داشته باشند و بی‌توجهی به سیاست‌گذاری مناسب پولی تا چه اندازه پُرهزینه است و همین موضوع می‌تواند دلیل همراهی آنها با تغییر رویه سیاست‌گذاری پولی و افزایش توفیق بانک‌های مرکزی در کنترل تورم باشد.
بر اساس آنچه در بالا اشاره شد، بسیار در میان اقتصاددانان ایران هم شنیده می‌شود که اولین شرط توفیق سیاست‌گذاری پولی در کنترل تورم را اعطای استقلال به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران می‌دانند و در واقع آن را پیش‌شرطی می‌دانند که بدون آن هیچ توفیق پایداری در کنترل تورم امکان‌پذیر نیست. جدا از اینکه این گزاره که «استقلال بانک مرکزی پیش‌شرط کنترل تورم است»، قابل اثبات
به صورت تجربی در سطح جهانی نیست، در مورد اقتصاد ایران نیز می‌توان شواهد متناقض آن را به وفور ذکر کرد. آشکار است که اعطای استقلال به یک بانک مرکزی که در یک دنیای خیالی آرمانی هم و غم آن جلوگیری از زیان اجتماعی باشد، امری مطلوب است و در عمل نیز حرکت در همین مسیر احتمالا سودمند است.اما در تحلیل واقع گرایانه اولا نمی‌توان تضمین کرد که اعطای استقلال به بانک مرکزی تضمین توفیق آن باشد و ثانیا نمی‌توان ادعا کرد که بدون اعطای استقلال به بانک مرکزی و در بیان کلی‌تر بدون تغییر قوانین مرتبط با بانک مرکزی و سیاست‌گذاری پولی نمی‌توان هیچ بهبودی در عملکرد سیاست پولی ایجاد کرد. اقتصاد ایران و تجربه سیاست‌گذاری پولی و تورم پس از تاسیس بانک مرکزی را مرور کنیم.
بانک مرکزی از زمان تاسیس تا سال ۱۳۵۰ تجربه درخشانی از سیاست‌گذاری پولی با تورم بسیار پایین و رشد اقتصادی بسیار بالا را در کارنامه خود دارد. همین بانک مرکزی در سال‌های ۱۳۵۰ تا ۱۳۵۷ بدون اینکه هیچ تغییری در قوانین مرتبط با سیاست‌گذاری آن ایجاد شده باشد و در حالی که با اتکا به درآمدهای سرشار نفتی و واردات امکان کنترل تورم را پیدا کرده بود، تجربه فاجعه باری در تورم و رشد اقتصادی را پشت سر گذاشت.
بانک مرکزی را برای دوره ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۸ نمی‌توان مورد نقد قرار داد چرا که تحولات مربوط به ملی کردن بانک‌ها و پس از آن نا اطمینانی مربوط به کارکرد نظام بانکی و پس از آن جنگ تحمیلی و کسری بودجه شدید توقع عملکرد خیره‌کننده را منتفی می‌نماید، گرچه هنوز اقتصاد ایران از گزند تورم‌های بسیار شدید مصون بود. با خاتمه جنگ تحمیلی و با وجود اینکه هیچ تغییری در قوانین رخ نداد، ترکیبی از سیاست‌های انبساطی و آزادسازی مطابق نظریه اقتصادی موجود زمینه کاهش شدید ارزش پول ملی و تورم را فراهم آورد و تغییر مسیر سیاست‌گذاری بلافاصله برای حدود یک دهه اقتصاد ایران را از تورم‌های بسیار شدید دور کرد و در دهه ۱۳۸۰ نیز درآمدهای نفتی و واردات ارزان همچنان امکان کنترل تورم را فراهم کرد.
اما آشکار بود با وجود اینکه هیچ تغییری در قوانین مرتبط با سیاست‌گذاری پولی رخ نداده است، تورم زمینه جهش دارد و این اتفاق افتاد. با این حال، بخش قابل توجهی از تورم ۱۳۹۰ به بعد مرتبط با تحریم‌ها بوده و نمی‌توان تمام آن را به سیاست پولی نسبت داد، گرچه سیاست پولی در زمینه‌سازی شدت جهش‌های تورمی موثر بوده است. این مرور سریع و البته فاقد عمق برای ما روشن می‌نماید که توفیق بانک مرکزی در کنترل تورم بیش و پیش از آنکه مستلزم قانونگذاری جدید باشد، مستلزم تغییر رویه سیاست‌گذاری پولی است.
تجربه یک سال اخیر نشان می‌دهد چگونه می‌توان با تغییر رویه سیاست‌گذاری و البته اقناع سیاسیون به تغییر محسوس در عملکرد بانک مرکزی پرداخت. توفیق بانک مرکزی در کنترل تورم مستلزم تغییر رویه به سوی هدف‌گذاری تورمی، تقویت نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها و موسسات اعتباری و البته همراهی بدنه سیاسی و اجرایی کشور برای تداوم این توفیق است. مترقی‌ترین قوانین پولی هم در دنیای واقعی و در تعاملات گروه‌های سیاسی می‌تواند فاقد اثر باشد.
بسیاری توفیق ترکیه در کنترل تورم را به تغییر قوانین و اعطای استقلال به بانک مرکزی می‌دانند. تغییر مسیر اخیر و دورقمی شدن مجدد تورم در ترکیه پس از تجربه موفق تک‌رقمی کردن آن در دهه ۲۰۰۰ نشان می‌دهد تا چه اندازه کم توجهی به اراده سیاسی برای کنترل تورم با اهمیت‌تر از هر نوع قانون و مقرراتی است. لذا، هیچ مبنای نظری و تجربی برای این موضوع وجود ندارد که تغییر قوانین پولی و بانکی و قانون بانک مرکزی درمان درد تورم در ایران باشد، بلکه آنچه با اهمیت است مسلط شدن به دانش اقتصادی روز، واگذاری سیاست‌گذاری پولی به افراد حرفه‌ای و اراده سیاسی و حتی اجتماعی برای کاهش و کنترل تورم است. به نظر می‌رسد قبل از اینکه زیان دیگری از قبل آزمودن تغییر قوانین متحمل شویم، لازم است مکث کنیم و آنگاه که هیچ تغییر رویه سیاست‌گذاری پولی قادر به حل تورم نشد، سراغ تغییر قوانین پولی و بانکی و قانون بانک مرکزی برویم.
