غفلت از اولویت‌های صنعتی

تعادل|

بند «الف» ماده (46) برنامه ششم توسعه به وزارت صمت ماموریت داده است تا ظرف 6 ماه از تصویب برنامه، فهرست اولویت‌های صنعتی را تهیه کرده و به تصویب هیات وزیران برساند. این در حالی است که با گذشت قریب به 2 سال از تصویب و اجرایی شدن برنامه، این حکم برنامه همچنان مغفول مانده است. غفلت از تدوین فهرست اولویت‌ها در حالی است که در اقتصاد ایران بخش عمومی، بخش غالب اقتصاد را تشکیل می‌دهد، هرساله منابع متعددی صرف سیاست‌گذاری صنعتی می‌شود که هدفمند نبودن هزینه کرد این منابع موجب کاهش دستاوردها شده است. از همین رو، بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد، علاوه بر تلاش‌های (ناموفق) وزارت صمت، دستگاه‌ها و نهادهای مختلف به تدوین فهرست اولویت‌های خود یا تدوین فهرست از منظر موازین مطلوب خود پرداخته‌اند. با این حال، این عدم اولویت‌بندی مشکلاتی را رقم زده، که می‌توان به فقدان تصویر روشن از معیارها و روش‌های اولویت‌بندی اشاره کرد. بر همین اساس، بازوی پژوهشی مجلس، با طرح این پرسش‌ها که چرا اجرای این حکم برنامه‌ای در سه برنامه اخیر با توفیق همراه نبوده است؟ چرا حکم برنامه ششم توسعه تاکنون توسط وزارت صمت اجرا نشده است؟ آیا این بدان معنی است که هیچ نوع اولویت‌بندی در سیاست‌گذاری دستگاه‌های کشور وجود ندارد؟ اگر وجود دارد این اولویت بندی‌ها به چه صورت است و آیا ظرفیت مبنا قرار گرفتن برای فهرست اولویت‌های وزارت صمت در آن موجود است؟ سه راهکار برای غلبه بر این مشکلات پیش آمده پیشنهاد داده، که شامل «ایجاد اراده سیاسی در سطوح عالی دولت در جهت اعمال سیاست حمایتی بر مبنای اولویت بندی»، «استقرار دبیرخانه تدوین فهرست اولویت‌ها در سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارت صمت» و «تشکیل شورای کارشناسان ذیل دبیرخانه فوق» است.

     تلاش‌های ناموفق وزارت صمت

تلاش برای «اولویت‌بندی صنعتی» یا تدوین «استراتژی توسعه صنعتی» در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی توسعه در ایران از دو مبنای نظری ریشه می‌گیرد. در درجه اول، اولویت‌بندی و حمایت از بخش‌های کلیدی و پیشرو اقتصاد یکی از ابزارهای ایفای نقش موثر دولت در فرایند توسعه صنعتی است. از این منظر اولویت بندی، بهبود جایگاه کشور در تقسیم کار جهانی (ترکیب صادرات، تنوع تولیدات و ارزش افزوده) را دنبال می‌کند، اما منطق دوم اولویت‌بندی در ایران، تلاش برای پرهیز از اتلاف منابعِ محدود دولت و جهت‌دهی حمایت‌ها و سیاست‌ها به فعالیت‌های دارای بیشترین تأثیر بر متغیرهای هدف دولت (اشتغالزایی، محرومیت زدایی، رفع مخاطرات محیط زیستی و...) است. بر پایه همین دو مبنای نظری، بند «الف» ماده (46) برنامه ششم توسعه به وزارت صمت ماموریت داده است تا ظرف 6 ماه از تصویب برنامه، فهرست اولویت‌های صنعتی را تهیه کرده و به تصویب هیات وزیران برساند. با این وجود، با وجود گذشت قریب به 2 سال از تصویب و اجرایی شدن برنامه، این حکم برنامه مغفول مانده است. غفلت از تدوین فهرست اولویت‌ها درحالی است که در اقتصاد ایران بخش عمومی، بخش غالب اقتصاد را تشکیل می‌دهد، هرساله منابع متعددی صرف سیاست‌گذاری صنعتی می‌شود که هدفمند نبودن هزینه کرد این منابع موجب کاهش دستاوردها شده است. بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد، علاوه بر تلاش‌های (ناموفق) وزارت صمت، دستگاه‌ها و نهادهای مختلف به تدوین فهرست اولویت‌های خود یا تدوین فهرست از منظر موازین مطلوب خود پرداخته‌اند. در واقع ظرفیت کارشناسی مناسبی در زمینه تهیه و تدوین فهرست اولویت‌ها در کشور وجود دارد و با وجود وجود مشکلاتی مانند بی‌دقتی و جامعیت آمارها (که یکی از مشکلات بزرگ برنامه‌ریزی در ایران است)، فقدان اولویت‌بندی ناشی از فقدان دانش کارشناسی نیست.

     اقداماتی در زمینه تهیه فهرست اولویت‌ها

در طول سه دهه گذشته، وزارت صمت چهار سند و یک طرح مرتبط با استراتژی توسعه صنعتی تهیه کرده و در واقع به نوعی به تکلیف قانونی خود در برنامه‌های توسعه عمل کرده، اما هیچکدام از این مطالعات مبنای جهت دهی سیاست‌های حمایتی، تجاری، بانکی و... قرار نگرفته و با گذشت هر دوره، حکم به تهیه این سند مجددا در متن قانون برنامه قرار می‌گیرد. تلاش برای منضبط و هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی دولت، در همه برنامه‌ها مورد توجه بوده، اما این مهم کمتر محقق شده است. بنا بر پیگیری‌های انجام شده، وزارت صمت پیش نویس فهرست اولویت‌ها را تهیه کرده، اما به دلیل ایراداهایی که در دو نوبت، اول بار توسط کمیسیون زیربنایی دولت و بار دوم توسط وزیر جدید صمت به این فهرست اولیه وارد شده است، تصویب و انتشار آن به انجام اصلاحات موکول شده است.  البته در تهیه فهرست موجود نیز مشخص نیست که آیا مشارکت سایر سازمان‌ها و نهادهای تاثیرگذار یا ذی‌نفع در فرایند تدوین جلب شده یا با این نهادها هماهنگی‌های لازم صورت گرفته باشد. همچنین با توجه به ماهیت پیچیده و چندرشته‌ای کار تهیه فهرست اولویت‌ها، مشخص نیست ظرفیت‌های تخصصی و توانمندی‌های سازمانی مورد نیاز برای تهیه این فهرست و ملاحظات مربوط به چگونگی پیاده‌سازی و پایش عملکردها تا چه میزان مورد توجه قرار گرفته است. اگرچه وزارت صمت مسوول تهیه فهرست اولویت‌ها در کشور است، اما سایر دستگاه‌های اجرایی نیز هریک در حوزه خود اقداماتی داشته‌اند. دستگاه‌های اجرایی مطالعات متعددی در زمینه شناسایی اولویت‌ها انجام داده و هریک حوزه‌هایی را به عنوان اولویت‌های خود شناسایی کرده‌اند. در جلسات برگزار شده با دستگاه‌های اجرایی، مفهوم اولویت‌ها از فعالیت‌های صنعتی به معنای بخش صنعت فراتر رفته و به همه کسب وکارها توجه شده است. برخی دستگاه‌ها اولویت‌بندی را به صورت درون بخشی دنبال کرده‌اند، درحالی که برخی دیگر اولویت‌ها را به صورت فرابخشی انجام داده‌اند.  بیشترین گستردگی این مطالعات در وزارت کار صورت گرفته که طی آن براساس رویکرد خوشه‌ای رسته‌های کسب وکار در استان‌های مختلف شناسایی شده‌اند. محورهایی که برای شناسایی اولویت‌ها توسط دستگاه‌های اجرایی مورد توجه قرار گرفته است، بطور کلی اشتغالزایی، کمتر آب‌بر بودن، ارزش افزوده و فناوری است. در برخی وزارتخانه‌ها (ارتباطات و ارشاد) شاید به دلیل سروکار داشتن با فناوری، تاکید بیشتری بر فناوری شده است، شاید این تاکید به لحاظ ماهیت بخشی این وزارتخانه‌ها باشد؛ اما در سایر دستگاه‌ها (اقتصاد، دفاع، کشاورزی و نیرو) بیشترین تاکید بر اشتغالزایی، آب‌بری و ارزش افزوده است. در اینجا صنایع فناوری‌بر به دلیل کوچکی حجم و سهم خود در وضعیت کنونی اقتصاد مورد توجه قرار نگرفته‌اند. در این زمینه، البته نتایج مطالعات وزارت کار با 2 وزارتخانه اول همپوشانی دارد و آن هم به دلیل سرمایه‌بر نبودن و در عوض اشتغالزا بودن صنایع دیجیتال است.

     اولویت‌ها چیست؟

معیارهای وزارت صمت برای اولویت‌بندی هنوز به صورت رسمی منتشر نشده است؛ اما رویکرد این وزارتخانه در آخرین سند منتشر شده آن در سال 94 بر دو پایه استوار بوده است. در این سند، شناسایی اولویت‌ها اولا بر پایه بررسی وضعیت موجود یعنی بنگاه‌های سودآور و دارای مزیت در وضعیت موجود صورت گرفته و ثانیا در اسناد پشتیبان آن مبنای شناسایی اولویت‌ها، پرسش از تعدادی فعالان کسب وکار بوده است. در این سند، براساس مطالعه 23 گروه فعالیت صنعتی، 12 گروه فعالیت به عنوان فعالیت‌های اولویت‌دار معرفی شده است که البته مطالعه مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد؛ در مرحله معرفی محصولات مورد حمایت، سند مذکور به این لیست کاملا پایبند نبوده و محصولات اولویت‌دار با رشته فعالیت‌های اولویت‌دار کاملا منطبق نیست. در مجموع می‌توان گفت که وزارت صمت در آخرین سند خود، تقریبا اولویت‌بندی صورت نداده و به نوعی به انتخاب همه صنایع دست زده است. همچنین روش تحلیل و ارزیابی در مطالعات وزارت صمت، بسیار قابل انتقاد بوده و در گزارش مرکز درباره این سند، این نقدها به تفصیل مورد بحث قرار گرفته است. شناخت معیارهای اولویت‌بندی جدید وزارت صمت نیازمند انتشار رسمی آن است، اما به نظر نمی‌رسد با توجه به شباهت روش تهیه فهرست اخیر با آخرین سند منتشر شده این وزارتخانه، فهرست نهایی تفاوتی جدی با سند قبلی داشته باشد.

     مشکلات کجاست

این پژوهش عدم اولویت‌بندی در کشور را در 2 سطح طراحی و اجرا ارزیابی می‌کند. در سطح طراحی 2 مشکل وجود دارد؛ اولین مشکل در سطح طراحی؛ فقدان تصویر روشن از معیارهای اولویت‌بندی است. در مطالعات متعددی که وزارت صمت و نهادهای مختلف درباره اولویت‌بندی انجام داده‌اند به موازینی مانند «اشتغالزایی، ارزش افزوده، آب بری، انرژی بری، فناوری» مورد استفاده، روندهای آینده و... توجه شده، اما در هر مطالعه، برخی موازین مورد توجه قرار گرفته و برخی دیگر مغفول مانده است. پیش از تدوین فهرست باید تصویر روشنی از معیار تدوین اولویت وجود داشته باشد.  دومین مشکل در سطح طراحی؛ فقدان تصویر روشن از روش اولویت‌بندی است. با وجود مطالعات متعدد در زمینه اولویت بندی، روش‌های استفاده شده در این زمینه بسیار متنوع بوده و اجماعی بر روش اولویت‌بندی در بدنه کارشناسی کشور وجود ندارد. اما علاوه بر مشکلات در سطح طراحی فهرست اولویت‌ها، اولویت‌بندی در سطح اجرایی نیز با مشکلات متعددی روبرو است. مشکلاتی که همه آنها ذیل فقدان هماهنگی قابل دسته‌بندی است. از جمله این مشکلات؛ «ناهماهنگی دولت در عمل به وظایف قانونی» است. عدم انتشار فهرست اولویت‌ها در یکسال گذشته از سوی وزارت صمت، به ناهماهنگی میان وزارت صمت و کمیسیون زیربنایی دولت و همچنین تفاوت دیدگاه‌های وزیر جدید صمت و وزیر سابق نسبت داده شده، همه این استدلال‌ها در صورت پذیرش، بیانگر ناهماهنگی درون دولت و ناتوانی آن در عمل به وظایف قانونی است. مشکل بعدی «ناهماهنگی و جزیره‌ای عمل کردن دستگاه‌های اجرایی در اولویت‌بندی» است؛ علاوه بر وزارت صمت، دستگاه‌های اجرایی مطالعات گوناگونی در زمینه اولویت‌بندی انجام داده اند؛ اما انجام این مطالعات و بهره‌گیری از آن کاملا به صورت جزیره‌ای صورت گرفته است. «ناتوانی معاونت‌های ریاست‌جمهوری در عمل به وظیفه هماهنگ‌سازی خود» از دیگر مشکلات قابل ذکر است؛ سازمان برنامه و بودجه، معاونت علمی - فناوری و معاونت توسعه روستایی تنها بخشی از دستگاه‌های متعددی هستند که ذیل نهاد ریاست‌جمهوری شکل گرفته و هدف از ایجاد آنها تحقق اهداف هماهنگی بین بخشی بوده است. با وجود این، اکنون هماهنگی قابل توجهی نه بین خود این دستگاه‌ها و نه بین آنها و وزارتخانه‌های مربوطه به چشم نمی‌خورد و این دستگاه‌ها نیز اولویت‌بندی خود را به صورت جزیره‌ای و مجزا از بقیه پیش برده‌اند. همچنین «عدم همگرایی اولویت بندی‌های نهادهای عمومی غیردولتی با یکدیگر و نیز با دیگر دستگاه‌های دولتی» از دیگر مشکلات است؛ علاوه بر نهادهای دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی مانند بنیاد برکت، سازمان بسیج سازندگی یا شورای برنامه‌ریزی استان‌ها نیز به اولویت‌بندی پرداخته‌اند که روش‌های مورد استفاده و نتایج آنها با دیگر دستگاه‌های دولتی همگرا نبوده و با توجه به تداخل حیطه اختیارات برخی نهادها با دستگاه‌های دولتی (مانند بنیاد برکت و وزارت جهاد کشاورزی و...) هماهنگی در زمینه دستیابی به دستور کار مشترک به چشم نمی‌خورد.

     سه پیشنهاد

با توجه به مشکلات پیش گفته شده در گزارش حاضر، سه راهکار برای غلبه بر مشکل پیشنهاد می‌شود؛ اولین پیشنهاد به «ایجاد اراده سیاسی در سطوح عالی دولت در راستای اعمال سیاست حمایتی بر مبنای اولویت بندی» مربوط می‌شود؛ در واقع اولویت‌بندی بدون دستیابی به این مهم نتیجه بخش نخواهد بود. پیشنهاد دوم اینکه «دبیرخانه تدوین فهرست اولویت‌ها در سازمان برنامه و بودجه (با همکاری وزارت صمت) مستقر شده و نتایج گزارش‌های تدوین اولویت دستگاه‌ها به این دبیرخانه» ارایه شود. آخرین پیشنهاد نیز مربوط به «تشکیل شورای کارشناسان ذیل دبیرخانه فوق با دعوت از کارشناسان دستگاه‌ها، معاونت‌های ریاست‌جمهوری و نیز متخصصان، با سه وظیفه؛ «دستیابی به جمع‌بندی درباره روش مطلوب اولویت بندی»، «تدوین فهرست اولویت‌ها به صورت سناریو‌سازی (با توجه به تأثیرگذاری متغیرهای بیرونی بر نتایج به ویژه در وضعیت تحریم) » و «بررسی حیطه وظایف و اختیارات دستگاه‌های مختلف در اعمال سیاست‌های حمایتی و ارایه پیشنهادهای اصلاحی برای بهبود مسیر اجرا به هیات دولت» است.