تمرکززدایی مالی در استان‌ها
محمدقاسم رضایی|
مالیات‌های محلی یکی از ابزارهای مرتبط با سیاست‌های تمرکز زدایی مالی، توسعه استانی و برنامه‌های آمایش سرزمین محسوب می‌شود که از حدود دو دهه قبل، موجب اصلاح ساختاری نظام‌های مالیاتی در جهان شده است.
یکی از اقدامات اساسی که امروزه جهت اصلاح ساختار اقتصادی و افزایش عملکرد بخش عمومی مورد توجه اقتصاددانان مختلف قرار گرفته، سیاست تمرکززدایی مالی است که اهداف عمده‌ای نظیر کارایی، کاهش نابرابری میان مناطق، تثبیت اقتصادی و رقابت بین منطقه‌ای را در بر می‌گیرد. تمرکززدایی مالی، فرآیند انتقال قدرت تصمیم‌گیری نسبت به نحوه صرف مخارج و جمع‌آوری درآمدهای مالیاتی از دولت مرکزی به دولت‌های محلی است. در این میان، مالیات‌های محلی یکی از ابزارهای مرتبط با سیاست‌های تمرکززدایی مالی، توسعه استانی و برنامه‌های آمایش سرزمین محسوب می‌شود که از حدود دو دهه قبل، موجب اصلاح ساختاری نظام‌های مالیاتی در جهان شده است. دولت‌های محلی جهت ارایه خدمات و پاسخگویی به شهروندان نیاز به درآمد داشته که از طریق مالیات‌های محلی تامین مالی می شود. مالیات محلی، مالیاتی است که مقامات محلی، نرخ یا پایه آن را مشخص می‌کنند و درآمدهای حاصل از آن را نیز برای مقاصد خاص خود نگه می‌دارند. این در حالی است که مالیات‌هایی که نرخ مالیات و پایه آن را دولت مرکزی تعیین می‌کند، نمی‌توان مالیات محلی تلقی کرد. در اینگونه موارد در واقع، این دولت مرکزی است که سهم معینی از مالیات‌های ملی را به دولت‌های محلی اختصاص می‌دهند. مالیات‌های محلی بر پایه‌های مختلف درآمدی وضع می شوند که کشورهای مختلف با توجه به شرایط حاکم بر اقتصاد خود، نسبت به اعمال آن مبادرت می‌ورزند. اگر چه تعریف جامعی از مالیات محلی که مورد قبول همگان باشد، وجود ندارد ولیکن چهار معیار برای تشخیص آن وجود دارد: ۱) پایه مالیاتی آن باید به وسیله دولت محلی تعیین شود، ۲) نرخ آن باید توسط دولت محلی تعیین شود، ۳) جمع‌آوری آن باید توسط دولت محلی انجام شود و ۴) درآمد و عایدات آن باید به دولت محلی اختصاص یابد.
تجربه ایران در زمینه اجرای مالیات‌های محلی نشان می‌دهد آنچه در حال حاضر تحت عنوان درآمدها و مالیات‌های استانی در حال اجراست، کاملاً مستقل از نظریه‌های مالیات محلی و برنامه آمایش سرزمین است. چرا که، هیچ گونه پایه و نرخ‌های متفاوت مالیات محلی در اقتصاد ایران مطرح نیست. این در حالی است که بررسی کلی چارچوب قوانین موجود در ایران نشان از جهت‌گیری کلی دولت مبنی بر انتقال یا تفویض نسبی قدرت از دولت مرکـزی به سـطوح پایین تر و بدون توجه به الزامات و پیش نیـازهای مالیـات‌ستانی محلی یعنی فدرالیسم و استقلال مالی و مباحث مربوط به آمایش سرزمین است.
با آغاز برنامه سوم توسعه و به منظور ایجاد اصلاحات ساختاری و نهادی در دولت، فرصتی برای تشکیل نظام غیرمتمرکز برنامه‌ریزی و توسعه منطقه‌ای فراهـم شد (بند د ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ج. ا. ا) . پـس از ایجاد نـظام درآمد هزینه استان طی برنامه سوم توسعه، با آغاز برنامه چهارم توسعه (فصل ششم- آمایش سرزمین و توازن منطقه ای)، فرصتی برای ایجاد اسناد توسعه استانی و نظام تنظیم بودجه استانی به وجود آمد تا از این طریق علاوه بر مدیریت توسعه استانی و منابع مالی منطقه‌ای، زمینه برای حضور و مشارکت منطقه با تکیه بر قابلیت‌ها و استعدادهای درونی منطقه در امور توسعه و برنامه‌ریزی تقویت شود. پس از آن، این موضوع با اصلاحاتی در برنامه پنجم توسعه (فصل ششم-توسعه منطقه ای) نیز مورد توجه و تاکید قرار گرفت؛ تمرکز زدایی در زمینه وظایف عمرانی دولت، وابسته کردن اعتبارات عمرانی هر استان به درآمد آن استان و همچنین اعطای اختیارات جهت تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف به نهادهای استانی سه رویکرد مهم در نظام برنامه‌ریزی کشور به شمار می‌روند که در قانون برنامه پنجم توسعه، با عناوین نظام درآمدـ‌هزینه استان و آمایش و توازن منطقه‌ای مورد توجه قرار گرفته و در برنامه ششم توسعه نیز (ماده ۲۶ بخش ۵ - توازن منطقه ای، توسعه روستایی و توانمدسازی اقشار آسیب پذیر) ادامه یافته است.
بررسی مواد قانونی مندرج در برنامه‌های توسعه‌ای، نشان از تفویض اختیار و تمرکز زدایی در قالب ساماندهی نـظام «درآمد- هزینه استانی» بوده است و با توجه به عدم همگنی استان‌های کشور از لحـاظ منـابع درآمدی و نیز هزینه، مبـاحث مربـوط به درآمدـ‌هزینه استان‌ها که در بودجه سنواتی کشور قید می‌شود، به معنای انطباق کامل درآمدها و هزینه‌های هر استان نخواهد بود و برقراری تعادل و اختصاص بودجه جهت همپوشانی هزینه‌ها در استان‌ها به عهده دولت مرکزی کشور است. در این راستا، استان‌های کشور بدون اعمال نظر در تعیین منابع مختلف درآمدی، تنها مجری قوانین و مقررات دولت مرکزی بوده‌اند.
در ادامه برخی از منابع و پایه‌هایی که می‌تواند در ایران به عنوان پایه مالیات محلی باشد، معرفی و مورد بررسی قرار می‌گیرد: وضع مالیات محلی بر درآمد حقوق و دستمزد می‌تواند با نرخ ثابت و نرخ تصاعدی صورت پذیرد. هر چند نرخ تصاعدی این نوع مالیات محلی، توزیع درآمد را بهبود می بخشد، اما موجب جریمه عامل کار ماهرتر و با بهره وری بالا می‌شود و تخصیص بهینه منابع را با مشکل مواجه می‌سازد. از طرفی، برقراری نرخ ثابت، ناقض استراتژی‌های توزیع عادلانه درآمد است.
به‌طور کلی درآمدهای محلی در زیرساخت های اقتصادی (پل، جاده، راه آهن، فرودگاه و...) یا در جهت رشد منابع انسانی (بهداشت، آموزش و ...) سرمایه‌گذاری می شود که در هر دو مورد، قسمتی از منافع آن در جهت استفاده و بهره‌برداری شرکت های تولیدی و اقتصادی فعال در آن منطقه به کار خواهد رفت. بنابراین لازم است بخشی از انتفاع از این فواید از طریق نرخ ها و ضرایب مالیاتی جبران شود.
مطابق ماده ۸۱ قانون مالیات‌های مستقیم، فعالیت های کشاورزی و درآمد حاصل از آنها در ایران، معاف از پرداخت مالیات است. این در حالی است که برخی از استان‌های کشور واجد شرایط مناسب برای کشاورزی بوده و منبع اصلی درآمد این استان‌ها از این فعالیت حاصل می شود. با توجه به اینکه در برخی از استان‌ها، غیر از کشاورزی منبع عمده درآمدی برای کسب مالیات وجود ندارد، بنابراین معافیت کامل فعالیت های کشاورزی، نمی تواند مانع برقراری مالیات استانی بر درآمد حاصل از کشاورزی باشد. از آنجا که طبق اصول مالیات ستانی محلی، درآمدهای مالیاتی هر منطقه یا استان در همان استان صرف می‌شود، که می‌تواند موجب افزایش رفاه در همان استان شود. به نظر می‌رسد، وضع این نوع مالیات محلی (پس ازکسر معافیت لازم) منبع قابل توجهی برای تامین منابع عمومی در برخی استان‌ها ایجاد می کند.
به‌طور کلی، در برخی از استان های کشور فعالیت‌های گردشگری، صنعتی، کشاورزی و... رونق چندانی ندارند و در عوض، از لحاظ منابع طبیعی و معدنی بسیار غنی هستند. به نظر می رسد از طریق وضع مالیات محلی بر فعالیت‌های استخراج معدنی، می‌توان سهم بیشتری از منافع حاصل از این معادن را از چنین استان هایی تامین کرد. جذابیت‌های تاریخی و فرهنگی و توزیع امکانات جغرافیایی در برخی از استان های کشور منبع درآمدی خوبی برای وضع و وصول درآمدهای مالیاتی محلی است. این نوع درآمدهای مالیاتی محلی می‌توانند از طریق درآمدهای دریافتی از هر منطقه و تخصیص آن به همان منطقه، زمینه تقویت صنعت گردشگری و افزایش رفاه در استان ها را فراهم آورد. مالیات بر اقامت در هتل‌ها و مسافرخانه‌ها، مالیات بر ایستگاه‌های حمل و نقل (هوایی، زمینی و دریایی) و مالیات بازدید از مراکز تاریخی و فرهنگی از جمله این مالیات‌های محلی محسوب می‌شوند. یکی از عمده‌ترین منابع مالیات های محلی، مالیات بر دارایی‌های غیرمنقول شامل زمین و مسکن است که در این زمینه مالیات بر نقل و انتقال املاک و مستغلات از اهمیت خاصی برخوردار است. با توجه به اینکه برنامه مشخص و منسجم آمایش سرزمین در ایران وجود ندارد، آمار مربوط به متوسط قیمت مسکن و نرخ رشد آن می‌تواند راهنمای خوبی برای برقراری نرخ مالیات بر زمین و مسکن به صورت‌های مختلف از جمله مالیات بر اجاره و مالیات بر نقل و انتقال املاک باشد که این مالیات‌ها و نرخ‌های آن باید با توجه به قیمت مسکن و نرخ رشد آن در استان‌ها و مناطق مختلف تعیین و وضع شوند.
