قانون جامع مالیاتی گام موثر بهبود فضای کسب‌وکار
گروه اقتصاد کلان|
در سال‌های اخیر، توجه سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران ایرانی بیش از پیش به بهبود محیط کسب‌وکار جلب شده و اسناد و قوانین متعددی در راستای هدف مذکور به تصویب رسیده است؛ اعم از سیاست‌های کلی، قوانین برنامه، قوانین عادی و مقررات.
یکی از محورهای بهبود محیط کسب‌وکار، بهبود محیط حقوقی است و یکی از محورهای محیط حقوقی، تدوین و تنقیح قوانین مربوط به کسب وکار است. کارشناسان یکی از نقصان‌ها و ضعف‌های نظام حقوقی ایران را ازدیاد و تورم قوانین و مقررات و عدم آگاهی و دسترسی فعالان کسب‌وکار به قوانین و مقررات معتبر به‌دلیل نبود مجموعه‌های اصلاح شده قانونی عنوان می‌کنند.
نظام حقوقی لبریز از قوانین و مقررات تدوین و اصلاح نشده، یکی از موانع و معضلات برای فعالیت شفاف و روان اقتصادی و کسب وکارها، محسوب می‌شود.
بر این اساس، ازجمله راهکارهایی که اخیراً معاونت طرح و برنامه وزارت صنعت، معدن و تجارت برای گشودن قفل‌های کسب‌وکار ارایه کرده، عبارت است از بازنگری و تنقیح قوانین مرتبط با فعالیت‌های اقتصادی و کسب‌وکار علاوه بر این، در یکی از هفت محور اعلام شده توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت برای رونق تولید با عنوان بهبود فضای کسب وکار مرتبط با بخش صنعت، معدن و تجارت، برنامه‌هایی در نظر گرفته شده است که دومین برنامه به پیگیری مقررات‌زدایی و تنقیح قوانین مانع تولید باز می‌گردد. معاون قوانین مجلس نیز در مصاحبه‌ای درباره وضعیت پالایش قوانین در حوزه اقتصادی اظهار کرده است تلاش می‌کنیم تا در حوزه قوانین مربوط به کسب‌وکار تنقیح را با سرعت بالاتری انجام دهیم. تنقیح قوانین مربوط به اقتصاد و کسب‌وکار در اولویت است؛ در شرایط حاضر هم قوانین حوزه صنعت، معدن و تجارت در اولویت بررسی و پالایش است.
ابهاماتی که در برنامه‌های پیش گفته وجود دارد عبارت است از اینکه اولاً، نسبت میان قوانین اقتصادی و قوانین حوزه کسب وکار و ثانیاً حدود و ثغور قوانین مذکور مشخص نیست. به عبارت روشن‌تر، سوال این است که به چه قوانینی می‌توان قوانین اقتصادی یا قوانین کسب وکار اطلاق کرد؟ و پیش از آن، آیا قوانین اقتصادی معادل با کسب‌وکار هستند یا این دو، مقوله‌هایی متمایزند؟ مساله دیگر آن است که چنانکه قوانین اقتصادی یا کسب‌وکار را مشتمل بر انواع و اقسام گسترده بدانیم، اثرگذاری کدام حوزه بر کسب وکارها بیشتر است و بالطبع، اولویت تدوین و تنقیح با کدام دسته از قوانین است؟
قوانین کسب وکار یا قوانین اقتصادی؟
در همین زمینه مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی آورده است: حقوق ایران، مفهوم حقوق کسب وکار مفهومی نوظهور است و پیش از آن حقوق اقتصادی کاربرد داشته است. در این برداشت از حقوق اقتصادی مفهوم عام اقتصاد مراد است؛ چراکه دامنه افعال اقتصادی بسیار گسترده است و قواعد حاکم بر افعال اقتصادی، دو حوزه حقوق خصوصی و عمومی را در بر می‌گیرد. در حوزه حقوق خصوصی بسیاری از عقود، از مصادیق فعل اقتصادی به مفهوم عام به شمار می‌آیند و در حوزه حقوق عمومی نیز بسیاری از شاخه‌های حقوق عمومی و ازجمله حقوق کیفری، بر اعمال اقتصادی حاکم است. همچنین در موضوعات اصلی اقتصاد هرچند تولید، توزیع، مبادله و مصرف ازجمله عمده‌ترین موضوعات است، اما مفاهیم دیگر مانند سرمایه‌گذاری، پول، بانک و مالیات، در محدوده اقتصاد تعریف شده است. با در نظر گرفتن این ملاحظات است که در ایران، عبارت دعاوی اقتصادی از عبارت دعاوی کسب‌وکار از رواج بیشتری برخوردار است.
با این حال، استفاده از واژه کسب‌وکار در سال‌های اخیر در ایران بیشتر مرسوم شده است. یکی از دلایل رواج عبارت کسب وکار در ایران، معطوف شدن توجه به ضرورت خصوصی‌سازی و افزایش مشارکت و سهم بخش خصوصی در اقتصاد است.
نکته دیگر اینکه عبارت قوانین کسب‌وکار در ادبیات جهانی عمومیت بیشتری دارد. عبارت مذکور در یکی از فرهنگ واژگان‌های اینترنتی به این شرح تعریف شده است: همه قوانین مشتمل بر چگونگی تشکیل و راه‌اندازی یک کسب وکار. این عبارت دربرگیرنده قوانین ناظر بر چگونگی شروع، خرید، مدیریت و و انحلال یا فروش هر نوع از انواع کسب وکارهاست. در این معنا می‌توان گفت قوانین کسب وکار به آنچه در ایران حقوق تجارت گفته می‌شود، بسیار نزدیک است.
بر همین اساس، معاون قوانین مجلس در مصاحبه‌ای اظهار کرده است: در حوزه فعالیت‌های اقتصادی در هر بخشی باید قانون خاص آن حوزه را ببینند و بعد از تنقیح، قانون جامع وضع شود. برای مثال باید قانون جامع کسب وکار داشته باشیم که شامل ثبت شرکت است تا دیگر مسائل نیز در این قانون پیش‌بینی شود. در اینجا، منظور از قانون جامع کسب وکار قانونی است که محتوای شاخص آن، مفاد قانون تجارت محسوب می‌شود.
تصویری از قوانین اقتصادی در ایران
تصویب قوانینی با ماهیت اقتصادی، یکی از اصلی‌ترین مشغله‌های نظام قانون‌گذاری است. پژوهش‌هایی درخصوص انواع و تعداد قوانین در نظام قانون‌گذاری جمهوری اسلامی ایران صورت گرفته است. در یکی ازاین پژوهش‌ها نشان داده شده که طی هشت دوره گذشته مجلس شورای اسلامی در مجموع 2721 قانون به تصویب رسیده است. بر این مبنا، از 2721 عنوان قانون مصوب طی هشت دوره (اول تا هشتم)، 608 عنوان قانون به عنوان قوانین مهم شناسایی شده است. از بین 608 عنوان قانون مهم، 208 عنوان قانون مربوط به امور اقتصادی است. بدین‌ترتیب، 8 درصد از کل قوانین مصوب هشت دوره تقنینی، قوانین مهم اقتصادی بوده‌اند و 34 درصد از قوانین مهم، مربوط به امور اقتصادی بوده است.
بی‌تردید، اِعمال رویه تدوین و تنقیح قوانین برای نظام حقوقی‌ای که مشحون از قوانینی با اصلاحیه‌ها و الحاقیه‌های متعدد و بعضاً متعارض است، ضروری است. تنوع و تکثر قوانین در نظام حقوقی ایران و فقدان راهبردها و راهکارهای مشخص علمی برای تشخیص قوانین و مقررات معتبر، مشکلات زیادی را برای شهروندان ایجاد کرده است. تعدد، تورم و پراکندگی قوانین، موجب عدم شفافیت قوانین و پیچیده شدن فهم قانون، حتی برای متخصصان می‌شود. از این‌رو ضروری است بحث تدوین و تنقیح قوانین، با جدیت تمام و تا حصول نتیجه کافی با دقت پیگیری شود.
شناسایی و لغو قوانین مخل کسب وکار
یکی از حوزه‌هایی که قوانین و مقررات در مواردی به عنوان مانع و مزاحم ظاهر می‌شوند، حوزه کسب وکار است. به همین دلیل در گزارش‌های بین‌المللی ارزیابی محیط کسب وکار، ازجمله در پروژه انجام کسب وکار کیفیت و کمیت مقررات یکی از محورهای اصلی مورد بحث است.
قانون‌گذاران و دولتمردان ایرانی نیز به ویژه، از اواخر دهه 80 دریافته‌اند برخی قوانین و مقررات به‌جای آنکه در خدمت کسب وکار باشند، مخل و مزاحم کسب وکار محسوب می‌شوند. این دریافت، مبنی بر واقعیات محیط کسب وکار، یعنی گلایه‌های فعالان اقتصادی از دست‌وپاگیر بودن قوانین و مقررات از یک‌سو و ناکارآمدی و عدم تاثیرگذاری قوانین و مقررات ازسوی دیگر است.
اکنون هم در قوانین جاری کشور، موضوع شناسایی و حذف قوانین دست وپاگیر و مخل کسب‌وکار به شرح زیر به سه نهاد سپرده شده است:
1: براساس بند «ب» ماده 12 «قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور»، اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی موظف است نسبت به شناسایی قوانین، مقررات و «بخشنامه‌های مخل تولید و سرمایه‌گذاری در کشور اقدام کند و گزارش‌ها و پیشنهادهایی را به کمیته‌ای متشکل از دو نفر از هر قوه به انتخاب رییس آن قوه ارایه دهد.»
2: براساس ماده (7) قانون سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب خرداد 87 و اصلاحات آن، هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب وکار موظف است شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب وکار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و مانند اینها را به‌نحوی تسهیل و تسریع کند و هزینه‌های آن را به نحوی تقلیل دهد که صدور مجوز کسب وکار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحاً به صورت آنی و غیرحضوری و راه‌اندازی آن کسب وکار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد.
مصوبات هیات مذکور در مورد بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها پس از تایید وزیر امور اقتصادی و دارایی و در مورد تصویبنامه‌های هیات وزیران پس از تایید هیات وزیران برای کلیه مراجع صدور مجوزهای کسب وکار و کلیه دستگاه‌ها و نهادها که در صدور مجوزهای کسب‌وکار نقش دارند لازم‌الاجرا است. در صورتی‌که تحقق این اهداف به اصلاح قوانین نیاز داشته باشد، هیات مذکور موظف است پیشنهادهای لازم را برای اصلاح قوانین تهیه و به مراجع مربوطه ارایه کند.
3: طبق بند الف تبصره 4 ماده 11 قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار مصوب بهمن سال 1390 یکی از وظایف و اختیارات شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی عبارت است از پیشنهاد اصلاح حذف یا وضع مقررات اعم از آیین‌نامه، بخش‌نامه، دستورالعمل، شیوه‌نامه یا رویه اجرایی در جهت بهبود محیط کسب وکار در ایران به مسوولان مربوطه براساس گزارش تهیه شده ازسوی دبیرخانه این شورا.
متن تبصره 4 ماده 11 نیز مقرر می‌دارد: «مصوبات شورا حداکثر ظرف مدت سی روز در دستور کار هیات دولت قرار می‌گیرد تا در جلسه هیات دولت مطرح و نسبت به آن تصمیم‌گیری شود».
ملاحظه می‌شود که سه نهاد برای کارویژه شناسایی و لغو قوانین و مقررات دست‌وپاگیر و مخل تولید وجود دارند که اختیارات و وظایف آنها در مواردی با یکدیگر همپوشان است. با وجود این، به دلایلی که گفته شد، در انجام تکالیف قانونی مربوط به شناسایی و لغو قوانین و مقررات مخل کسب وکار، تاکنون توفیقی حاصل نشده است.
بدین‌ترتیب می‌توان گفت گرچه از یک‌سو، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، می‌تواند زمینه و بستر لازم را برای شناسایی و لغو قوانین و مقررات مخل کسب وکار فراهم کند و ازسوی دیگر، شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب وکار به پی بردن به ضرورت و تسریع فرایند تدوین و تنقیح بینجامد، اما این دو، از مولفه‌ها، فرایندها و نهادهای مختص خود برخوردارند و اساساً از یکدیگر متمایزند. به همین دلیل است که در مفاد قانونی معطوف به شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب وکار، هیچ ارجاعی به تدوین و تنقیح قوانین و طبعاً فرایندها و نهادهای مربوط صورت نگرفته است.
مزایای تدوین و تنقیح قوانین و مقررات
مرکز پژوهش‌های مجلس امنیت حقوقی، ثبات حقوقی، شفافیت و دسترسی به قانون، سازگاری (انسجام) قانون و نظام حقوقی و پیش‌بینی‌پذیری و برنامه‌ریزی را جزو مزایای تدوین و تنقیح قوانین و مقررات دانسته و آورده است: تدوین و تنقیح قوانین می‌تواند به عنوان مانعی در مقابل خواسته دایمی مجالس قانون‌گذاری برای اصلاح زودهنگام و مکرر قوانین، نقش ایفا کرده و از این طریق، به پیش‌بینی‌پذیری محیط حقوقی کمک کند. بر این اساس تدوین قوانین جامع گاهی به عنوان شاخصی برای توسعه اقتصادی مطرح شده است چرا که به واسطه اینکه امکان کنترل بهتر بر تورم متون قانون‌گذاری و تکثیر قواعد حقوقی را فراهم می‌آورد، هزینه عمومی قوانین و مقررات که بخش خصوصی متحمل می‌شود را کاهش می‌دهد، وانگهی به واسطه شفافیت‌سازی قوانین و مقررات، ارتقای رقابت و تجارت بین‌الملل را به لحاظ اقتصادی سبب می‌شود.
پیش‌فرض مدنظر این است که تدوین و تنقیح قوانین و مقررات حوزه‌های اولویت‌دار برای کسب وکارها، می‌تواند برای بهبود آن حوزه نیز مثمرثمر باشد.
مسائل اولویت‌دار کسب وکارها در مطالعات بین‌المللی و خارجی
یکی از مطالعات انجام شده توسط بانک جهانی در مورد موانع سرمایه‌گذاری از نظر 30 هزار بنگاه حاضر در فعالیت‌های سرمایه‌گذاری، نشانگر آن است که 82 درصد از صاحبان بنگاه‌ها عدم اطمینان نسبت به سیاست‌ها را مهم‌ترین مانع در ایجاد فضای مطلوب کسب وکار دانسته‌اند. پس از آن 79 درصد، بی‌ثباتی اقتصاد کلان را مهم‌ترین مانع در ایجاد فضای کسب‌وکار دانسته‌اند. پس از آن هم 79 درصد، بی‌ثباتی اقتصاد کلان را به عنوان مانع مهم کسب‌و کار ارزیابی کرده‌اند.
همچنین عدم تناسب نرخ‌های مالیاتی توسط 75 درصد صاحبان کسب‌وکار به عنوان مهم‌ترین چالش مطرح شده است. همچنین 62 درصد بنگاه‌ها نیز بر نقایص موجود در قوانین و مقررات مالیاتی تاکید داشته‌اند.
مسائل اولویت‌دار کسب وکارها در مطالعات داخلی
در مطالعه‌ای که در سال 1396 به سفارش معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی و پژوهشگاه قوه قضاییه انجام شد، تحلیلی آماری از دادخواست‌های ارایه شده به دیوان عدالت اداری از سال 1391 تا پایان سال 1395 صورت گرفت. منبع آماری مطالعه مذکور، گزارش‌های ماهیانه عملکرد واحدهای قضایی بود.
در گزارش‌های ماهیانه عملکرد واحدهای قضایی، دعاوی مورد رسیدگی در دیوان عدالت اداری به 9 دسته اداری استخدامی، ساختمان و شهرسازی، بیمه و بازنشستگی، کار و کارگری، صنایع، مالی و اقتصادی، اصناف و مشاغل، اراضی و محیط زیست، آب و برق و مخابرات، آموزشی و فرهنگی و نظامی امنیتی تفکیک موضوعی شده‌اند.
بررسی‌ها نشان می‌دهد تعداد قابل توجه دعاوی اقامه شده درخصوص موضوعات ساختمان و شهرسازی، کار و کارگری و بیمه و بازنشستگی است. دادخواست‌های مربوط به موضوع ساختمان و شهرسازی و همچنین کار و کارگری (به ترتیب، رتبه دوم و سوم) است. همچنین نتایج حاکی از آن است که سازمان تأمین اجتماعی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، 44 درصد شکایت‌های ارایه شده به دیوان عدالت اداری در طول چهار سال بررسی شده را به خود اختصاص داده‌اند.
نظرسنجی اتاق بازرگانی، صنایع، معادن
و کشاورزی تهران
این نظرسنجی، در دی‌ماه سال 1397 انجام شد. جمعیت آماری این پژوهش، تمام اعضای اتاق تهران، مشتملبر 17626 نفر بود. نتایج این نظرسنجی نشان داد که نرخ ارز و نوسانات آن، تحریم‌های بین‌المللی و گمرک و قوانین و مقررات تجارت به ترتیب مهم‌ترین موانع کسب وکارهای خصوصی و مشکلات در حوزه آب، برق و الکتریسته و دسترسی به زمین و مجوزهای ساخت به ترتیب کم اهمیت‌ترین موانع کسب وکارهای خصوصی بوده است.
در این پژوهش، حدود 87 درصد پرسش شوندگان با مشکل نرخ مالیات مواجه بوده‌اند که حدود 39 درصد آنها، سطح مشکل را بسیار زیاد ارزیابی کرده‌اند.
از نتایج مجموع ارزیابی‌های داخلی و بین‌المللی منتخب می‌توان اولویت‌های کسب وکارها را استخراج کرد؛ به ویژه مساله بیمه و تأمین اجتماعی، یکی از اولویت‌های اصلی است؛ اما در کنار این مساله، مساله مالیات نیز یکی از مسائل اولویت‌دار کسب وکارها محسوب می‌شود که طبعاً نواقص و کاستی‌های قوانین و مقررات مربوط، واجد اهمیت بسزایی است. قوانین و مقررات مالیاتی به عنوان مجوز وصول مالیات‌ها، رکن اساسی نظام مالیاتی محسوب می‌شوند و در بردارنده سیاست‌های مالیاتی (ازجمله نرخ و پایه مالیاتی) و فرایندهای کلی وصول مالیات هستند.
از این رو، می‌توان گفت بهره‌مندی از یک نظام مالیاتی کارآمد، منوط به بهره‌گیری از قوانین و مقررات مالیاتی کارا و اثربخش است. با این حال، براساس مطالعات صورت گرفته، یکی از مهم‌ترین علل ناکارآمدی نظام مالیاتی فعلی ایران، نقاط ضعف متعدد در نظام حقوقی مالیاتی تشخیص داده شده است که در قالب این موارد قابل دسته‌بندی است: پیچیدگی و عدم جامعیت؛ وجود معافیت‌های کلی و گسترده در عین ناکارآمدی؛ ضعف در ضمانت‌های اجرایی و محدودیت در پایه‌های مالیاتی. در بخش جمع‌بندی این گزارش آمده است: مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1395، ضمن بررسی قانون برنامه ششم توسعه، پیشنهادی به این شرح برای درج در قانون برنامه ارایه کرده بود که در بررسی قانون مذکور در کمیسیون حذف شد:
دولت موظف است تا پایان سال سوم برنامه با همکاری معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی کلیه قوانین و مقررات مرتبط با کسب وکار را با رویکرد تسهیل کسب‌وکار تنقیح کرده و حاصل را در قالب قوانین جامع ده‌گانه: کار و تأمین اجتماعی، بانک و بازار سرمایه، مالیات، مناقصات، سرمایه‌گذاری خارجی، تجارت، ساختمان، استاندارد، اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم قانون اساسی و حقوق مصرف‌کننده جهت اقدامات بعدی به مجلس شورای اسلامی ارایه کند. با توجه به موانع و ناهماهنگی‌های نهادی موجود در تدوین و تنقیح قوانین به‌طور کلی و قوانین مربوط به کسب وکار به‌طور خاص، اکنون اهمیت و بلندپروازانه بودن پیشنهاد ارایه شده و نیز ضرورت تمهیدات اجرای این مهم، روشن شده است. اکنون ولی با رویکردی واقع‌بینانه‌تر و مبتنی‌بر پیچیدگی‌های نهادی امر تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در کشور، پیشنهاد تدوین و تنقیح قانون جامع مالیاتی به عنوان پیشنهادی عملی تبیین شد.
امید است از فضایی که با انعقاد تفاهمنامه همکاری میان قوا درخصوص تدوین و تنقیح قوانین پدید آمده، بهره‌برداری شود و قانون جامع مالیاتی به عنوان اولین قانون جامع در نظام حقوقی ایران، به پراکندگی، تشتت و ابهام در این حوزه خاتمه دهد. تصویب این قانون می‌تواند به عنوان الگویی برای تصویب قانون جامع در دیگر حوزه‌های قوانین و مقررات مربوط به کسب وکار، مورد توجه قرار گیرد.
