تغییر ماهیت دولت یا نبود برنامه؟

منصور بیطرف|

سردبیر |

یکی از بزرگ‌ترین معضلات و شاید یکی از مهم‌ترین رخدادهای منفی در عرصه سیاسی و اقتصادی هر کشوری را بی‌برنامگی بدانیم؛ حال می‌خواهد بی‌برنامگی از سوی دولت باشد یا آنکه برنامه باشد اما دولت قادر به اجرای آن نباشد. دولت بی‌برنامه یا برنامه بی‌دولت.

بدون شک مردم ایران با هر دو مورد بالا برخورد داشته‌اند. دولت‌های بی‌برنامه در طول تاریخ ایران و از جمله 40 سال اخیر بوده‌اند. دولت دوم هاشمی در حالی که برنامه دوم توسعه به تصویب رسیده بود و قانون هم شده بود، این برنامه را کنار گذاشت. دلایل آن هم محسوس و اعلام شد که مهم‌ترین آن تورم 40 درصدی بدهی‌های معوقه ارزی بود که رقم آن به 30 میلیارد دلار رسیده بود. محمدخان، وزیر وقت امور اقتصادی بارها اعلام کرد که دولت برنامه تثبیت را به اجرا گذاشته است نه برنامه توسعه را. یعنی آنکه در لفافه بیان می‌کرد که برنامه‌ای جز برنامه سالانه بودجه برای اداره کشور نداریم. در راستای همین کار بود که تغییر و تحولاتی در دولت به وقوع پیوست. عادلی، ‌رییس کل بانک مرکزی کنار گذاشته شد و مرحوم نوربخش جایگزین وی شد و روغنی زنجانی هم که رییس سازمان برنامه و بودجه بود استعفا داد و میرزاده به ریاست سازمان برنامه و بودجه منصوب شد. دولت دوم هاشمی خیلی سعی کرد که برنامه‌ای برای توسعه و رونق کشور بریزد. در آن سال‌ها برنامه اقتصاد بدون نفت که از قضا، وزیر فعلی امور اقتصادی، فرهاد دژپسند، مسوول آن بود و چشم‌انداز 1400 که تقریبا برداشتی از توسعه مالزی بود، ‌ریخته شد.

از دولت‌های بی‌برنامه دیگر می‌توان به دولت احمدی‌نژاد اشاره کرد. این رییس دولت اصلا به برنامه مدون اعتقاد نداشت. یادمان نمی‌رود که زمانی که برای تقدیم لایحه بودجه سالانه به مجلس رفته بود گفته بود که ان‌شاءالله زمانی می‌رسد که بودجه را در یک کتابچه کوچک به شما بدهم. این دولت برخی از برنامه‌های دولت قبل را هم کنار گذاشت، ‌مثل استراتژی توسعه صنعتی، خوب یا بد، ‌برنامه‌ای بود برای توسعه صنعتی کشور. اما مهم‌ترین برنامه‌ای که در این دولت به تصویب رسید قانون هدفمندی یارانه‌ها بود که فقط یک بند از این قانون به اجرا درآمد و آن افزایش قیمت حامل‌های انرژی و توزیع درآمد آن میان مردم بود. موضوعی که در ادامه به آن خواهیم پرداخت .

دولت‌های با برنامه 40 سال اخیر را می‌توان دولت اول هاشمی و دولت اول و دوم خاتمی دانست. دولت‌هایی که سعی می‌کردند برای اداره کشور یک حداقل برنامه مدونی را چه در قالب توسعه و چه در قالب بودجه داشته باشند و از آن تخطی نکنند.

اما دولت روحانی چطور؟ آیا این دولت، دولت با برنامه است یا بی‌برنامه. یا آنکه برنامه‌ای موجود است و دولت قادر به اجرای آن نیست؟ پاسخ به این سوال قدری دشوار است. دشواری پاسخ به ماهیت خود دولت روحانی برنمی‌گردد بلکه به شرایط بیرونی و اقتضائاتی که بر این دولت حاکم است برمی‌گردد. دولت روحانی در ترکیب کابینه خود از افرادی استفاده کرد و می‌کند که صبغه و سابقه برنامه‌ریزی داشتند و دارند. افرادی مانند بیژن زنگنه، مسعود نیلی، محمدعلی نجفی، ‌طیب‌نیا، همتی، شخصیت‌هایی هستند که ذات آنها با برنامه‌ریزی عجین است بنابراین نمی‌توان گفت که دولت برنامه‌ای نداشته است یا ندارد. اما چرا به رغم این افراد دولت نتوانسته با برنامه جلو برود، موردی که تبعات آن را می‌توان در اعتراضات دو هفته پیش مشاهده کرد.

واقعیت آن است که اعتراضات دو هفته پیش حرکتی بود که بر یک بستر بی‌برنامگی رخ داد. دولت به رغم آنکه برنامه و قوانین مصوبی برای افزایش قیمت حامل‌های سوخت داشت – قانون هدفمندی یارانه‌ها و قانون برنامه ششم توسعه – اما از اجرای آن خودداری کرده بود. یعنی برنامه بود اما دولت قادر یا خواهان اجرای آن نبود. به نظر می‌آید دولت ژنرال‌ها – انتسابی که در اوایل کار دولت روحانی به آن دادند – دچار یک ترانسفورمیشن یا تغییر ماهیت شد.

گزارشی که هفته گذشته مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص عملکرد قانون هدفمندی یارانه‌ها داد، ‌دلالت بر همین امر دارد. چهار سال از بررسی شش ساله عملکرد این قانون – 1390 تا 1396 – در دولت روحانی رخ داده است. سال‌های 1392 تا 1396، سال‌هایی بوده است که دولت می‌توانسته بدون دغدغه خاصی که ناشی از اعمال تشدید تحریم‌ها باشد، قیمت حامل‌های انرژی را اصلاح کند. اما نه تنها از اجرای آن خودداری می‌کرد بلکه حتی در جهت اصلاح آن هم نبود . بر اساس این گزارش بیش از 90 درصد این قانون اجرا نشده است. طبق مفاد قانون قرار بر این بود که تا سقف 50 درصد از «خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون» (یعنی منابعی که به سازمان هدفمندسازی اختصاص می‌باید) صرف پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی، اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی، تأمین سلامت، مسکن و اشتغال و برنامه‌های حمایت اجتماعی شود. 30 درصد خالص وجوه نیز صرف پرداخت کمک‌های بلاعوض و سود تسهیلات شود و 20 درصد نیز به منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه شود.

اما بررسی هدفمندی نشان می‌دهد که از مجموع 462 هزار میلیارد تومانی که از منابع هدفمندی طی سال‌های 1390 تا 1396 به دست آمد، 50 درصد آن یعنی 231 هزار میلیارد تومان آن به سازمان هدفمندی اختصاص یافت که 90 درصد این مبلغ هم بین مردم توزیع شد. یعنی مابقی اهداف دیگر تقریبا طبق اهداف قانون هزینه نشده است.  اما واقعا هدف قانون‌گذاران از هدفمندی یارانه‌ها چه بود ؟ هدفمندی یارانه‌هایی که پیشنهاد آن از سال 1371 کلید خورد نزدیک به 17 سال طول کشید که تا اجماعی بر سر آن صورت گیرد و تبدیل به قانون شود. یعنی برای اجرای آن 17 سال – طی شد. در این ده سال گذشته هم کشور فراز و نشیب‌های زیادی را پشت سر گذاشته است. بحران تحریم یکی از مهم‌ترین این فرازها است اما می‌شد با همین قانون بسیاری از کارها را جلو انداخت. یکی از اهداف این قانون بهبود وضعیت تولید انرژی بود، اما آن‌طور که گزارش شده به نظر می‌رسد حتی یک درصد این اتفاق هم رخ نداده است. کافی است که نگاهی بیندازیم به گزارشی که در خصوص تلفات انرژی منتشر شده است. براساس ترازنامه هیدروکربوری، که مرکز پژوهش‌ها به آن استناد می‌کند، ‌مجموع عرضه انرژی در سال 1390 و سال 1395 به ترتیب برابر با 2/1793 و 45/2057 میلیون بشکه معادل نفت خام بوده و در سال 1390 مجموع تلفات انرژی در کل 12/471 میلیون بشکه معادل نفت خام بوده است که در سال 1395 برابر با 69/508 میلیون بشکه معادل نفت خام گزارش شده است. یعنی طی این بازه زمانی پنجساله، علی‌رغم آنکه نسبت تلفات به کل عرضه از 26.2درصد به 24.7درصد کاهش داشته است، کماکان حجم زیادی از عرضه اولیه انرژی تلف می‌شود.

508 میلیون بشکه نفت خام یعنی معادل روزانه 1.5 میلیون بشکه که با نفت 50 دلاری تقریبا سالانه 25 میلیارد دلار هدر می‌رود که ارزش 10 ساله آن تقریبا برابر با 200 میلیارد دلار می‌شود. همچنین بنا بر این گزارش نزدیک به 40 درصد گاز همراه تولید نفت سوزانده می‌شود که در صورت جمع‌آوری آن می‌شد میلیون‌ها دلار نصیب کشور کرد. از سوی دیگر راندمان نیروگاه‌های برق کشور در بالاترین حد 41 درصد است، یعنی بیش از 60 درصد انرژی در نیروگاه‌های کشور هدر می‌رود و تلف می‌شود درحالی که با توجه به تبصره بند «ج» ماده (1) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، باید بازده نیروگاه‌ها تا پایان سال 1394 (5 سال پس از اجرای قانون) به 45 درصد می‌رسید. و طبق روال معمول باید در سال 1387 به بیش از 60 درصد می‌رسد که بدون شک بهبود راندمان در بخش برق تأثیر زیادی در قیمت تمام شده برق و در نتیجه کاهش یارانه ضمنی می‌داشت.   همه این موارد نشان می‌دهد که هیچ قدمی در این راه برداشته نشده است و هر روز که می‌گذرد بار این کار سنگین و سنگین‌تر می‌شود.  اگر دولت طی سال‌های گذشته کمی از این قانون را اجرا می‌کرد که کف آن بالابردن تدریجی قیمت سوخت بود، و اندکی از راندمان تولید را بالا می‌برد بدون شک این همه هزینه به‌طور یک‌باره بر کشور وارد نمی‌شد.