تغییر ساختار بودجه 99 به برنامه‌محور
گروه اقتصاد کلان|
تدوین بودجه برمبنای رویکرد برنامه‌محور به‌جای رویکرد دستگاه‌محور، به عنوان یکی از محورهای برنامه اصلاح ساختار بودجه، به دنبال افزایش اختیارات دستگاه‌های سیاست‌گذار (عمدتا وزرا) در فرایند تهیه و تخصیص بودجه دستگاه‌های (مجری) فعال در هر برنامه است تا وزرا (مسوولان دستگاه سیاست‌گذار هر برنامه) اختیار کافی در مدیریت منابع اختصاص داده شده به برنامه‌های مربوطه را داشته باشند. به‌طوری که در فرایند تهیه بودجه، لایحه بودجه برمبنای تفاهم بین دستگاه اجرایی و دستگاه سیاست‌گذار و سازمان برنامه تهیه شده و سند اجرایی بودجه (با کارکردی شبیه موافقتنامه) بین این سه دستگاه تهیه شده و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
مرکز پژوهش‌های مجلس اکنون در گزارشی درباره این موضوع آورده است که گرچه این رویکرد می‌تواند اختیار دستگاه سیاست‌گذار (وزرا) را در مدیریت اعتبارات و برنامه‌های زیرمجموعه خود افزایش دهد، زیرا علاوه بر ابزارهای مدیریتی، در این رویکرد ابزار مدیریت بودجه نیز در‌اختیار وی قرار می‌گیرد. اینکه این افزایش اختیار منجر به بهبود کارایی هزینه‌کرد خواهد شد یا نه بستگی به ساختارهای نظارتی و شاخص‌های ارزیابی و کارآمدی آنها خواهد داشت.
از سوی دیگر این رویکرد ارتباط چندانی با اولویت اصلی کشور و علت اصلی طرح مساله اصلاح ساختار بودجه‌ریزی در کشور که «رفع کسری بودجه دولت» است ندارد. به گزارش «تعادل»، سازمان برنامه و بودجه در اجرای ماموریت محوله به این سازمان برای اصلاح ساختاری بودجه، برنامه خود را ارایه کرده است. این برنامه چهار محور عمده دارد: شرح اصلاحات نهادی با محوریت تحول در تهیه و تصویب و دامنه شمول بودجه، درآمدزایی پایدار از طریق تعریف پایه‌های مالیاتی جدید، جلوگیری از فرار مالیاتی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی فعلی و همچنین مولدسازی دارایی‌های دولت، هزینه‌کرد کارا از طریق اصلاح نظام یارانه‌ای کشور، کنترل رشد هزینه‌های دولت و کاهش هزینه‌های اجتناب‌پذیر، ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار از طریق تغییر رابطه منابع حاصل از نفت و بودجه، ساماندهی بدهی‌های دولت و غیره.
بررسی کارشناسی اصلاح ساختار بودجه
در همین زمینه مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا گزارشی با عنوان «بررسی رویکرد دولت در تهیه بودجه سال 1399 کل کشور به‌صورت برنامه‌محور» منتشر کرده است.
در این گزارش آمده است که از دیدگاه کارشناسی و علمی برنامه پیشنهادی مجموعه جامعی از اصلاحات را شامل می‌شود که به رغم ذکر پراکنده آن در قوانین مختلف ازجمله قوانین برنامه‌های توسعه، نتایج عملی چندانی برای اصلاح مدیریت بخش عمومی کشور دربرنداشته است.
واقعیت آن است که تهیه و انتشار چنین برنامه جامعی توسط سازمان برنامه و بودجه اقدام قابل تقدیری است. در عرصه عمل در محور درآمدزایی پایدار، وزارت امور اقتصادی و دارایی پیش‌نویس لایحه‌ای را برای تعریف پایه‌های مالیاتی ازجمله مالیات بر مجموع درآمد (PIT) و مالیات بر عایدی سرمایه (CCT) تهیه کرده است و در حال نهایی‌سازی آنهاست.
در محور هزینه‌کرد کارا نیز موضوع ساماندهی نظام یارانه‌ای به ویژه در حوزه انرژی چندین بار در دستور کار شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه قرار گرفته است و به نظر می‌رسد ماهیت تصمیم‌ها در این حوزه به افزایش موردی قیمت یک یا چند حامل انرژی محدود شود (به جای اصلاح بازار انرژی در ایران).
یکی از اقداماتی که در محور اصلاحات نهادی دارای انعکاس جدی در بخشنامه بودجه سال 1399 بوده است موضوع برنامه‌محور بودن تهیه بودجه سنواتی و تغییر قالب‌های اطلاعاتی لایحه و قانون بودجه و تغییر حقوق مجلس در بررسی و رأی به بودجه است.
واکاوری رویکرد برنامه‌محور
تدوین بودجه برمبنای رویکرد برنامه‌محور به جای رویکرد دستگاه‌محور، به عنوان یکی از محورهای برنامه اصلاح ساختار بودجه، به دنبال افزایش اختیارات دستگاه‌های سیاست‌گذار (عمدتا وزرا) در فرایند تهیه و تخصیص بودجه دستگاه‌های (مجری) فعال در هر برنامه است تا وزرا (مسوولان دستگاه سیاست‌گذار هر برنامه) اختیار کافی در مدیریت منابع اختصاص داده شده به برنامه‌های مربوطه را داشته باشند.
بدین‌ترتیب در فرایند تهیه بودجه، لایحه بودجه برمبنای تفاهم بین دستگاه اجرایی و دستگاه سیاست‌گذار و سازمان برنامه تهیه شده و سند اجرایی بودجه (با کارکردی شبیه موافقتنامه)، بین این سه دستگاه تهیه شده و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
لایحه بودجه شامل بودجه برنامه‌ها (دستگاه‌های سیاست‌گذار) جهت تصویب به مجلس تقدیم شده و بودجه دستگاه‌های اجرایی جهت ارایه تقدیم می‌شود. در صورت تغییر اعتبارات برنامه‌ها توسط مجلس، دولت این تغییرات را (تا پایان فروردین سال 1399) در بودجه دستگاه‌های مجری و سند اجرایی بودجه را اصلاح خواهد کرد. در طول سال اجرای بودجه نیز تخصیص اعتبارات دستگاه‌های مجری منوط به تایید دستگاه سیاست‌گذار خواهد بود. در رابطه با رویکرد برنامه محور در تهیه بودجه نکات زیر قابل ذکر است: اول اینکه این رویکرد می‌تواند اختیار دستگاه سیاست‌گذار (وزرا) را در مدیریت اعتبارات و برنامه‌های زیرمجموعه خود افزایش دهد، زیرا علاوه بر ابزارهای مدیریتی، در این رویکرد ابزار مدیریت بودجه نیز در اختیار وی قرار می‌گیرد.
اینکه این افزایش اختیار منجر به بهبود کارایی هزینه‌کرد خواهد شد یا نه، به ساختارهای نظارتی و شاخص‌های ارزیابی و کارآمدی آنها بستگی خواهد داشت.
دوم، این رویکرد اگرچه به لحاظ مدیریتی و بهبود کارایی هزینه‌های دولت دارای اهمیت است، اما حداقل در کوتاه‌مدت به کاهش هزینه‌های دولت و رفع کسری بودجه منجر نخواهد شد.
سوم اینکه کاهش هزینه‌های دولت نیازمند دو اقدام اساسی شناسایی فعالیت‌های زائد و حذف این فعالیت‌هاست که هر دو اقدام در وضع فعلی نیز قابل پیاده‌سازی‌اند و اجرای موثر آنها نیازمند عزم و اراده سیاسی و مدیریتی هستند.
چهارم اینکه با توجه به اینکه در ساختار حاکمیتی فعلی (مبتنی بر قانون اساسی)، در برخی برنامه‌ها (مثل امور حمایتی، فرهنگی، نظامی و امنیتی) دستگاه‌های مجری چندگانه‌ای فعال هستند که به لحاظ سلسله‌مراتب مدیریتی همگی ذیل یک قوه (مثال قوه مجریه) نیستند، نحوه انتخاب دستگاه سیاست‌گذار برای این‌گونه دستگاه‌های مجری می‌تواند زمینه‌ساز اختلافات جدی در سطوح عالی مدیریتی کشور باشد.
پنجم اینکه به لحاظ حقوقی این رویکرد با مفاد ماده (68) قانون محاسبات عمومی و همچنین ماده (12) قانون برنامه و بودجه که بر درج اعتبار تمامی دستگاه‌ها در لایحه بودجه و تصویب آنها توسط مجلس تاکید دارد، در تعارض است.
ششم آنکه مشخص نبودن منطق تقسیم‌بندی امور، نامشخص بودن مرجع صلاحیت‌بخشی به دولت برای تعیین برنامه‌ها، نبود ابزارها و شاخص‌های نظارتی مجلس و ابهام درباره بودجه استان‌ها در کنار ابهام در وجود تجربه خارجی موفق مشابه، از دیگر ابهامات قابل طرح در رابطه با سیاست پیشنهادی دولت است. در مجموع می‌توان گفت، هرچند تهیه بودجه برنامه‌محور، پس از رفع نقایص آن و با ایجاد سازگاری با نظام حکمرانی و سیاسی کشور می‌تواند در میان مدت مفید باشد، اما در شرایط جاری کشور باید در حدی که امکان ایجاد تفاهم درباره آن امکان‌پذیر است و در چارچوبی که قوانین اجازه می‌دهند انجام داد.
