نظارت بر انرژی، وظیفه‌ای با 5 متولی
گروه انرژی|
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «نظام تنظیم‌گری صنعت نفت و گاز ایران: ضرورت تنظیم‌گری» مسائل و مشکلات ساختاری در حکمرانی بخش انرژی ایران و پراکندگی وظیفه تنظیم‌گری بین پنج نهاد مختلف را برشمرده و در نهایت نتیجه گرفته است که ضرورت یکپارچه‌سازی و ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر مستقل در بخش انرژی ایران احساس می‌شود.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است که در بخش انرژی ایران مسائل متفاوت و درهم‌تنیده‌ای از قبیل وابستگی اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی، یارانه انرژی، عدم تولید صیانتی از میادین نفت و گاز، عدم توسعه میادین مشترک، سوزاندن اغلب گازهای همراه، پایین بودن بهره‌وری در بخش تولید، انتقال و توزیع برق، افزایش مصرف گاز خانگی، عدم استفاده از موقعیت ژئوپلیتیک در پیشبرد دیپلماسی انرژی و... وجود دارد. هر یک از این مشکلات دلایل مختص به خود را دارند، اما وقتی به صورت یکپارچه دیده می‌شوند، مشکل ساختاری و حکمرانی بخش انرژی ایران را یادآوری می‌کنند. بر اساس این گزارش، حکمرانی انرژی به معنای مداخله حاکمیت در اهداف، سیاست‌ها، بازیگران، نهادها و روابط بین آنان در بخش انرژی جهت کسب منفعت عمومی است. نهادهای سیاستی بخش انرژی دارای یکی از چهار نقش سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و تصدی‌گری هستند. ریشه مشکلات حکمرانی انرژی ایران در تداخل حکمرانی و تصدی‌گری، وابستگی بودجه دولت‌ها به درآمدهای حاصل از انرژی، عدم شفافیت و نبود نظام جامع اطلاعات انرژی، نبود سیاست‌های جامع بخش انرژی و نبود سیاست‌گذار و تنظیم‌گر کارآمد انرژی خلاصه می‌شود. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس حکمرانی انرژی ایران آسیب‌شناسی شده که بر اساس آن نهادهای اصلی حکمرانی صنعت نفت و گاز ایران عبارتند از «وزارت نفت، شرکت ملی نفت ایران، وزارت نیرو، هیات عالی نظارت بر منابع نفتی و شورای عالی انرژی». هر یک از نهادها بر اساس قوانین کشور دارای وظایف و اختیاراتی هستند که بخشی از آن باید در حیطه اختیارات تنظیم‌گر قرار گیرد و از نهاد مذکور جدا شود. مساله دوم، تفکیک وظایف نهاد سیاست‌گذار از نهاد تنظیم‌گر است که باید به خوبی انجام شود و در هر بخش با توجه به مسائل خاص خود به دقت دیده شود.
وزارت نفت
سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری صنعت نفت و گاز طبق وظایف مندرج در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال 1391 به این وزارتخانه سپرده شده است.
شرکت ملی نفت
در ماده (5) اساسنامه سال 1395 شرکت ملی نفت ایران، وظیفه این شرکت «مدیریت و راهبری فعالیت‌های تصدی و انجام عملیات بالادستی نفت و صنایع وابسته و نیز تجارت نفت در داخل و خارج از کشور در راستای تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» قرار گرفت.
وزارت نیرو
در سال 1353 و به پیشنهاد بانک جهانی، وزارت نیرو با هدف سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی بلندمدت انرژی تشکیل و جایگزین وزارت آب و برق شد. طبق ماده (1) قانون تأسیس وزارت نیرو سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی بلندمدت و کوتاه‌مدت تولید، مصرف و نحوه عرضه انرژی برعهده این وزارتخانه است. همچنین مسوولیت تنظیم‌گری بخش انرژی نیز طبق بند «هـ، و، ز» ماده (1) به این وزارتخانه محول شده است. طبق این قانون شرکت ملی نفت و شرکت‌های تابعه آن باید مطابق قانون نفت عمل کنند و برنامه‌های تولیدی خود را در اختیار وزارت نیرو گذاشته تا در راستای سیاست‌های انرژی کشور باشد. اما ازآنجایی که وزارت نفت 98 درصد از انرژی اولیه و 89 درصد از انرژی ثانویه کشور را تأمین می‌کند، قانون تأسیس وزارت نیرو در عمل اجرا نشد. از سوی دیگر وابستگی دولت‌ها به درآمدهای حاصل از فروش نفت موجب تأثیر زیاد تصمیمات وزارت نفت و نقش کم وزارت نیرو در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی انرژی کشور شد.
شورای عالی انرژی
پس از دهه‌ها تلاش کارشناسان و سیاست‌گذاران کشور برای ایجاد یک نهاد سیاست‌گذار واحد و کارآمد انرژی، شورای عالی انرژی طبق قانون اصلاح مواد (2) و (4) قانون برنامه سوم توسعه تشکیل شد. طبق این قانون سیاست‌گذاری در بخش انرژی کشور از جمله انرژی‌های نو و بهینه‌سازی تولید و مصرف انواع حامل‌های انرژی فقط بر عهده شورای عالی انرژی است. اما این شورا نتوانست وظایف محوله را به خوبی انجام دهد. از دلایل ناکامی شورای عالی انرژی می‌توان به نبود ارتباط ساختاری مناسب با دستگاه‌های اجرایی نظیر وزارتخانه‌های نفت و نیرو، عدم تعریف وظایف مشخص بر مبنای قوانین و اسناد بالادستی و نبود الزام اجرایی برای مصوبات این شورا اشاره کرد.
هیات عالی نظارت بر منابع نفتی
در سال 1390 طبق ماده (3) اصلاحیه قانون نفت، یک شورای عالی که البته رییس‌جمهور در آن عضو نیست با هدف نظارت بر اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع نفتی با عنوان «هیات عالی نظارت بر منابع نفتی» تشکیل شد. این نهاد نتوانست به خوبی وظایف یک تنظیم‌گر کارآمد و مستقل در صنعت نفت و گاز را ایفا کند که موید این موضوع عدم نقش‌آفرینی کافی در مورد قراردادIPC بود.
ضرورت وجود نهاد تنظیم‌گر
این گزارش با تمرکز بر ایجاد نهاد «تنظیم‌گر» یکپارچه و کارآمد در بخش انرژی ایران که تأثیر بسزایی در بهبود مشکلات عمیق نظام حکمرانی انرژی دارد، اشاره می‌کند که «از آنجا که عملکرد مناسب نظام حکمرانی انرژی نیازمند کارکرد درست بخش‌های مختلف آن است، فعالیت مناسب تنظیم‌گر کارآمد بخش انرژی به یک سیاست‌گذار واحد و کارآمد بخش انرژی وابسته است. اما اکنون دو وزارتخانه نفت و نیرو به صورت جداگانه تصمیم‌گیری کرده و شورای عالی انرژی هم وظایف خود به عنوان سیاست‌گذار انرژی را به خوبی انجام نمی‌دهد. در تنظیم‌گری بخش نفت و گاز، بسیاری از سیاست‌های این صنعت دراجرا دچار مشکلات متعددی شده‌اند. یکی از مهم‌ترین دلایل این موضوع ساختار پیچیده و ناکارآمد صنعت نفت و گاز ایران است. یکی از گام‌های موثر در اصلاح نظام حکمرانی فعلی صنعت نفت و گاز اصلاح نظام تنظیم‌گری در این صنعت است.تنظیم‌گری صنعت استراتژیک نفت و گاز به دلیل شرایط ویژه‌ای که دارد صرفا در حوزه بهبود فضای رقابتی و منع انحصار نیست. در مفهومی موسع‌تر، تنظیم‌گری در صنعت نفت و گاز شامل انواع مداخلات دولت به منظور تحقق اهدافی از قبیل بهبود فضای کسب‌وکار صنعت، افزایش سرمایه‌گذاری بلندمدت، توسعه زنجیره ارزش صنعت نفت، رشد و توانمندسازی شرکت‌های داخلی از طریق قراردادهای نفتی، مجوزها، مالیات، تعرفه، مشوق‌ها، جرایم و دسترسی کافی و پیوسته به اطلاعات فنی و اقتصادی است.مشکلاتی از قبیل عدم استفاده از فناوری‌های به روز دنیا در توسعه و تولید نفت و گاز، مغایرت عملکرد با طرح‌های تولید نفت و گاز، توسعه نیافتگی میادین مشترک، سوزاندن گازهای همراه و افزایش هزینه پروژه‌ها در حین اجرا، لزوم حضور تنظیم‌گر برای تأمین منفعت عمومی را یادآور می‌شود. از طرف دیگر، عدم تقارن شدید اطلاعات، انحصار فعالیت برخی از شرکت‌های دولتی و سود بادآورده موجب شکست بازار در صنعت نفت و گاز شده‌اند که باید با حضور تنظیم‌گر محیط کسب‌وکار بهبود یابد. از منظر قانونی، عمده وظایف تنظیم‌گری صنعت نفت و گاز به وزارت نفت و هیات عالی نظارت بر منابع نفتی سپرده شده است. اما این وزارتخانه به دلایلی از قبیل عدم استقلال مالی از شرکت ملی نفت ایران، عدم دسترسی مستقیم به اطلاعات، عدم توان کارشناسی بر صحت‌سنجی اطلاعات فنی و هزینه‌کرد شرکت‌ها، عدم شفافیت و پاسخگویی و نبود مکانیزمی برای مشارکت بخش خصوصی در تصمیمات خود، تاکنون نتوانسته است به وظایف خود عمل کند و این اختیارات را به شرکت ملی نفت واگذار کرده است.گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس هفت دلیل برای ضرورت تشکیل نهاد تنظیم‌گر مستقل در صنعت نفت و گاز ارایه داده است که عبارت‌اند از: نخست، تعارض منافع تنظیم‌گری با فعالیت تصدی شرکت ملی نفت. دوم، مانعیت وظایف تنظیم‌گری بر سر راه ارتقای تجاری شرکت ملی نفت. سوم، عدم امکان رقابت شرکت ملی نفت با رقبای بین‌المللی خود در صورت انجام وظایف تنظیم‌گری. چهارم، کاهش فساد با جداسازی وظایف تنظیم‌گری از تصدی‌گری. پنجم، افزایش شفافیت با مجزاسازی وظایف شرکت ملی نفت از وظایف تنظیم‌گری. ششم، نظارت بهتر بر توسعه و تولید از میادین پرریسک و پیچیده از منظر فنی با وجود تنظیم‌گر مجزا و هفتم، امکان بهبود نظام مالی شرکت ملی نفت و دولت با حضور تنظیم‌گر.
