2 راهکار مجلس در مواجهه با لایحه بودجه ۹۹

گروه اقتصاد کلان|  آیسان تنها|

آنگونه که واکنش کارشناسان اقتصادی و همچنین افکار عمومی به لایحه بودجه۹۹ نشان می‌دهد دولت نتوانسته انتظارات را به اصلاحات ساختاری بودجه برآورده کند. در همین زمینه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی دو راهکار برای مواجهه با لایحه بودجه ۹۹ را در اختیار نمایندگان مجلس گذاشته و نتایج و تبعات هر کدام را هم یادآور شده است.

به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی آورده است: کاهش معنادار درامدهای نفتی در سال‌های 1398 و 1399 از اردیبهشت‌ماه سال 1397  قابل پیش‌بینی بود در این راستا در گزارش‌های کارشناسی متعددی که قبل از ارایه لایحه بودجه سال 1398 و همزمان با بررسی ان منتشر شد راهکارهای متعددی برای شروع اقدامات اصلاحی که به کاهش کسری بودجه منجر می‌شد ارایه شد. برخی از محورهایی که در این گزارش‌ها بدان پرداخته شده بود عبارتند از:

ـ ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و حذف معافیت‌های غیرضرور، ـ تفکیک حساب‌های بانکی شخصی و تجاری جهت جلوگیری از فرار مالیاتی و رفتارهای سوداگرانه، ـ مالیات بر مشتریان پرمصرف آب، برق و گاز و اصلاح سازوکار پرداخت یارانه حامل‌های انرژی، ـ شناسایی و تفکیک هزینه‌های اجباری (ضروری) و غیراجباری (قابل تصمیم‌گیری)

در بودجه (با استفاده از سازوکار پرداخت به ذی‌نفع نهایی)، ـ کنترل هزینه‌های عمومی دولت و تهیه برنامه‌های عملیاتی کاهش هزینه برای دستگاه‌های پرهزینه، ـ حذف موازی‌کاری بین دستگاه‌ها، ـ آغاز اصلاحات پارامتریک در حوزه بازنشستگی و بیمه‌ای و...

بررسی لایحه بودجه سال 1399 کل کشور نشان می‌دهد به‌رغم وجود راهکارهای متعدد و عملیاتی برای کاهش وابستگی مستقیم بودجه به نفت (که هدف اصلی اصلاح ساختاری بودجه عنوان شده است) و تهیه بسته سیاستی نسبتا مناسب در این باره در سازمان برنامه و بودجه، ولی در عمل در لایحه بودجه جز در چند مورد محدود عملا بسیاری از اصلاحات، مورد توجه قرار نگرفته است.

پرداخت مستقیم خزانه به ذی‌نفع نهایی، ارایه بودجه دوسالانه، فروش اموال و دارایی‌های مازاد دولت، انتشار اوراق و استفاده از عملیات بازار باز ازجمله مواردی است که تلاش شده براساس برنامه اصلاحی، در لایحه بودجه گنجانده شود که در این موارد نیز به شکل ناقص (در مورد پرداخت مستقیم خزانه به ذی‌نفع نهایی، انتشار اوراق و استفاده از عملیات بازار باز) یا بعضا کاملا صوری (در مورد ارایه بودجه دوسالانه و فروش اموال و دارایی‌های مازاد دولت) این کار انجام شده است. در بخشی از برنامه اصلاح ساختار بودجه دولت (منتشر شده از سوی سازمان برنامه و بودجه) امده است: «تامین درآمد مطمئن الزامی گریزناپذیر برای کاهش کسری مستمر بودجه، مواجهه موفق با تکانه‌های بیرونی و نیل به هدف کاهش وابستگی مستقیم بودجه دولت به درامدهای نفتی است که یکی از الزامات کاهش وابستگی مستقیم و غیرمستقیم دولت به بانک مرکزی و حل مساله تورم مزمن کشور است. البته ایجاد منابع پایدار درآمدی برای دولت، نباید تنها محدود به اصلاحات میان‌مدت باشد؛ چراکه با توجه به تحریم‌های نفتی، بودجه کشور در سال 1398 نیز با تنگنا مواجه است و بنابراین لازم است، تدبیری برای تامین منابع پایدار مالی دولت در کوتاه‌مدت نیز در نظر گرفته شود.

در عین حال این برنامه‌های کوتاه‌مدت باید به‌گونه‌ای باشند که به فضای کسب‌وکار ضربه نزنند، موجب افزایش شدید سطح قیمت‌ها نشوند، درآمد حقیقی اکثریت جامعه مصون بماند و خللی نیز در فرایند اصلاحات میان‌مدت درامدزایی پایدار ایجاد نکنند».

سوال این است که طی حدود یک سالی که دولت برای تنظیم لایحه بودجه سال 1399 فرصت داشته است چه اقدام‌هایی برای ایجاد منابع مالی پایدار در کوتاه‌مدت انجام گرفته است؟ یا اینکه چه اقدام موثر و اثرگذاری برای کاهش هزینه‌ها یا هزینه‌کرد کارا در لایحه بودجه

سال 1399 انجام شده است؟ به نظر می‌رسد فقدان عزم جدی برای اصلاحات ساختاری بودجه موجب شده است

بسیاری از راهکارهای پیشنهادی برای کاهش وابستگی بودجه به نفت مورد توجه قرار نگیرد. عدم توجه به گسترش درامدهای مالیاتی (بدون فشار بیشتر بر مودیان و فعالان اقتصادی) و تنها از طریق جلوگیری از فرار مالیاتی، ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و گسترش پایه‌های مالیاتی جدید از یک طرف و عدم مدیریت هزینه‌های دولت با تمرکز بر مراکز عمده هزینه‌ای و اصلاحات فرایندی در آنها از طرف دیگر، موجب شده است که همچنان لایحه بودجه سال 1399 برمبنای درامدهای غیرپایدار، غیرواقعی و صوری بسته شود. در نظر گرفتن صادرات یک میلیون بشکه نفت خام، استقراض و برداشت وسیع از صندوق توسعه ملی و در نظر گرفتن ارقام غیرواقعی برای فروش اموال دولتی گواهی بر این مدعاست.

  تفاوت لایحه بودجه ۹۸ و‌۹۹

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: به نظر می‌رسد همان مسیری که توسط دولت درباره لایحه بودجه سال 1398 طی شد، در مورد لایحه بودجه سال 1399 نیز در پیش گرفته شده است. در لایحه بودجه سال 1398 دولت و مجلس به بیش براورد درامدهای نفتی پرداختند (با این استدلال که این بیش براوردی، توسط دشمنان به معنای قدرت کشور در فروش نفت و عدم تحریم‌پذیری تفسیر خواهد شد) . نتیجه این اقدام ان شد که در ماه‌های ابتدایی سال، کسری بودجه قابل پیش‌بینی گریبان‌گیر دولت شد و دولت برای رفع این چالشِ خود، از مسیر شورای هماهنگی سران سه قوه وارد عمل شد و بودجه مصوب مجلس را اصلاح کرد. موضوعی که صلاحیت‌های قانونی مجلس در امر تصویب و نظارت بر بودجه را کاهش داده و مورد اعتراض بسیاری از نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.

  تبعات کسری بودجه

در لایحه تقدیمی دولت کسری بودجه قابل توجهی به‌دلیل بیش براورد منابع وجود دارد.

 مهم‌ترین سرفصل‌های مرتبط با این موضوع در لایحه عبارتند از:

  در حال حاضر لایحه بودجه سال 1399 با فرض صادرات یک میلیون بشکه در روز تدوین شده است. از این محل و با در نظر گرفتن سهم 20 درصد برای صندوق توسعه ملی دولت مجموعا 78 هزار میلیارد تومان (۴8 هزار میلیارد تومان در قالب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 30 هزار میلیارد تومان در قالب استقراض از صندوق) از منابع نفتی استفاده شده است. با توجه به میزان فروش نفت در یک سال گذشته و با فرض میانگین صادرات نفت حدود 600 هزار بشکه در روز (و با فرض سهم 20 درصد صندوق توسعه ملی)، از این محل بودجه با 38 هزار میلیارد تومان کسری مواجه خواهد بود.

  با فرض فروش روزانه نفت به میزان 600 هزار بشکه (و سهم 20 درصد صندوق توسعه ملی)، کل درامد ارزی سهم دولت حدود ۹.۵ میلیارد دلار خواهد بود. لذا منابع ارزی کافی برای اختصاص به واردات کالاهای اساسی (۱۰.۵ میلیارد دلار اعلام شده توسط دولت با نرخ ۴200 تومان) وجود ندارد. پیش‌بینی می‌شود برای اجرای این سیاست حمایتی نیز حدود 8 هزار میلیارد تومان کسری وجود داشته باشد (این معضل در سال جاری نیز وجود داشته و احتمالا از محل ایجاد بدهی به بانک مرکزی یا استفاده از ذخایر ارزی بانک مرکزی در حال تامین است) .

یکی از محل‌های تامین منابع دولت در لایحه، مولدسازی دارایی‌های دولت است که رقمی حدود ۴9 هزار میلیارد تومان برای ان پیش‌بینی شده است. با توجه به عملکرد بسیار پایین ردیف‌های مشابه در سال جاری و سال‌های گذشته، به نظر نمی‌رسد این ردیف عملکرد قابل توجهی داشته باشد. لازم ذکر است در قانون بودجه سال 1398، حدود چهارهزار و چهارصد میلیارد تومان منابع از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول پیش‌بینی شده است.

مطابق گزارش عملکرد مالی دولت در 7 ماهه اول سال 1398، عملکرد این ردیف 187 میلیارد تومان (معادل 7 درصد از اعتبار مصوب هفت دوازدهم) بوده است. این در حالی است که مطابق با مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی قوا باید علاوه بر ۴.۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده در بودجه، حدود10 هزار میلیارد تومان دیگر نیز از محل مولدسازی دارایی‌های دولت درآمد ایجاد شود. با عنایت به عملکرد گذشته دولت در این رابطه و احتمال فروش 8 هزار میلیارد تومان اوراق صکوک اجاره به نظر می‌رسد حدود 38 هزار میلیارد تومان کسری منابع از این محل وجود داشته باشد و این عدد صرفا به عنوان یک رقم ترازکننده منابع و مصارف در بودجه درج شده است.  

در تبصره «۴» لایحه بودجه و خارج از سقف رقم ماده‌واحده بودجه، حدود ۳.۴ میلیارد یورو مصارف از محل استقراض از صندوق توسعه ملی در نظر گرفته شده است که با در نظر گرفتن نرخ نیما این منابع حدود ۴7 هزار میلیارد تومان خواهد بود. باید توجه داشت که با فروش نفت معادل 600 هزار بشکه در روز ورودی صندوق توسعه ملی در سال آینده حدود 3 میلیارد دلار است. مجموع موارد فوق حاکی از وجود حدود 131 هزار میلیارد تومان کسری در منابع لایحه است (این رقم بدون در نظر گرفتن 80 هزار میلیارد تومان اوراق در نظر گرفته شده در لایحه و سایر عدم تحقق‌های احتمالی در سایر منابع بودجه است) .

در ادامه این گزارش توضیح داده شده است: وجود کسری بودجه و بیش‌براورد منابع، اثار و پیامدهای زیادی دارد. علاوه بر انچه درباره تضعیف نقش و صلاحیت‌های مجلس در پی تصویب بودجه غیرواقعی بیان شد، بیش براوردهای غیرمعمول منابع عمومی باعث می‌شود از یک طرف دولت تلاش کافی برای ایجاد منابع درامدی پایدار ازجمله درامدهای مالیاتی از خود نشان ندهد و از طرف دیگر قدم‌های جدی برای مدیریت هزینه‌ها در سمت مصارف بودجه برداشته نشود.

همچنین به‌رغم تصویب قانون بودجه، میزان منابع قابل تخصیص برای دستگاه‌های اجرایی مشخص نبوده و امکان برنامه‌ریزی سالانه از آنها سلب خواهد شد. نتیجه این اتفاقات سردرگمی دستگاه‌های اجرایی و عمدتا تامین کسری بودجه دولت از ساده‌ترین و در عین حال زیانبارترین روش تامین کسری بودجه خواهد بود که همان استقراض از بانک مرکزی و برداشت از صندوق توسعه ملی است. استقراض از بانک مرکزی اگرچه ممکن است در ظاهر اثار اقتصاد سیاسی کمتری داشته باشد ولی در عمل فشار بیشتری بر طبقه متوسط و ضعیف اقتصادی خواهد گذاشت و نارضایتی آنها را در پی خواهد داشت. برداشت از صندوق توسعه ملی نیز اسیب‌پذیری کشور را در سال‌های اتی افزایش خواهد داد.

در ادامه مرکز پژوهش‌های مجلس به نمایندگان توصیه کرده است که یا لایحه بودجه ۹۹ را برای اصلاح به دولت برگردانند یا اصلاحاتی را در لایحه ایجاد کنند.

اصلاحات در حوزه منابع عبارت‌اند از: ساماندهی معافیت‌ها مالیاتی، تفکیک حساب‌های بانکی (شخصی و تجاری)، 3. وضع مالیات بر سود برخی سپرده‌های بانکی، ۴. مالیات بر خانه‌های لوکس، 5. جلوگیری از فرار مالیاتی برخی از مشاغل، 6. مالیات بر مجموع درامد، 7. تمرکز کلیه منابع شرکت‌ها در خزانه.

اصلاحات در حوزه مصارف نیز عبارت‌اند از: اجرای سیاست پرداخت به ذی‌نفع نهایی به منظور شناسایی و تفکیک هزینه‌های اجباری (ضروری) و غیراجباری (قابل تصمیم‌گیری) در بودجه، کنترل هزینه‌های عمومی دولت، حذف موازی‌کاری بین دستگاه‌ها، بازارایی نحوه استفاده از منابع نفتی در بودجه.