حلقه محدود دولتی‌ها در معادن
تعادل |
ایران از ظرفیت‌های عظیم معدنی برخوردار است؛ با این وجود سهم این بخش از تولید ناخالص داخلی بسیار ناچیز و در حدود یک درصد برآورد می‌شود. بسیاری از ظرفیت‌های معدنی کشور بدون متولی مانده‌اند. دولت، سازمان‌های توسعه‌ای همچون ایمیدرو، شرکت‌های دولتی و شبه دولتی و نهادهای عمومی، نقش اثرگذاری بر معادن کشور دارند. این حلقه بسته دولتی زمینه ایجاد انواع رانت‌های اطلاعاتی، مالی و مدیریتی را فراهم آورده است. بدون تردید با تداوم این روند انحصاری در فعالیت‌های معدنی، زمینه‌ای برای گسترش فساد، کاهش بهره‌وری و جلوگیری از رشد و توسعه بخش خصوصی توانمند، فراهم می‌شود. در همین حال بخش خصوصی واقعی و توانمند نیز در حوزه فعالیت‌های معدنی، حضور بسیار کمرنگی دارد. واگذاری مالکیت معادن به افراد حقیقی و حقوقی غیرقانونی است، اما از دولت انتظار می‌رود با سایر روش‌ها، بهره‌برداری از معادن را به افراد متقاضی واجد شرایط واگذار کند.
براساس گزارش منتشر شده از سوی سازمان پژوهش‌های مجلس، در مجموع بیش از 10 هزار معدن در کشور، پروانه بهره‌برداری دارند. از مجموع معادن دارای پروانه بهره‌برداری یاد شده، حدود 6 هزار معدن فعال هستند و 5 هزار معدن باقی‌مانده نیز غیرفعال یا در حال تجهیز و آماده‌سازی هستند. معادن دارای پروانه اکتشاف و گواهی کشفی نیز وجود دارند که هنوز به زنجیره تولید وارد نشده‌اند. بنابراین باید اذعان کرد که بخش عمده‌ای از پتانسیل‌های معدنی کشور بلااستفاده هستند. سهم ناچیز کمتر از یک درصدی معدن در تولید ناخالص داخلی کشور نیز موید همین نکته است. در همین حال از میان معادن یاد شده، پروانه حدود 50 معدن (که عموما جزو معادن بزرگ هستند) به نام سازمان‌های توسعه‌ای و شرکت‌های دولتی است. پروانه بهره‌برداری سایر معادن بزرگ و متوسط نیز به نام بخش خصوصی و به‌طور خاص در اختیار شرکت‌های شبه‌‌دولتی قرار دارد. درمجموع می‌توان گفت سیاست دولت در رابطه با معادن بزرگ موجود که پروانه بهره‌برداری آنها به نام سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی است، قابل دفاع است؛ به‌طوری که دولت با عقد قراردادهای استخراج و فروش و براساس ماده 35 قانون رفع موانع تولید، اقدام به واگذاری بهره‌برداری از معادن به بخش خصوصی می‌کند. با وجود سیاست قابل قبول دولت در بخش بهره‌برداری از معادن بزرگ، سیاست‌های آن در تعریف پهنه‌های اکتشافی و انجام عملیات اکتشافی با ابهام رو به رو است. درنتیجه این سیاست‌های اشتباه نیز، بخش خصوصی به حاشیه رانده شده است.
حال با توجه به اینکه ذخایر قطعی معدنی شناسایی شده کشور براساس آخرین آمار وزارت صمت، بیش از 50 میلیارد تن برآورد می‌شود و از سوی دیگر، براساس آمار منتشر شده از سوی وزارت صمت، در سال گذشته از ظرفیت اسمی 727 میلیون تنی معادن کشور، حدود 460 میلیون تن ماده معدنی استخراج شده است، می‌توان اذعان کرد که سهم قابل توجهی از این ظرفیت، بلااستفاده مانده است. همچنین با وجودی که رقم استخراج از معادن در سال گذشته، محدود بود، اما این میزان در مقایسه با سال‌های پیش‌تر افزایش یافته است. به عنوان مثال، میزان استخراج اسمی از معادن در سال 97 در مقایسه با سال 96، رشد بیش از 20 درصدی داشته است. در چنین شرایطی این پرسش مطرح می‌شود که اگر شرایط برای حضور بخش خصوصی، مهیا بود، آیا امکان افزایش این سهم وجود نداشت؟
چالش‌های واگذاری محدوده‌های معدنی
تاکنون امکان مشارکت جدی بخش خصوصی توانمند در زنجیره ارزش فعالیت‌های معدنی به‌ویژه در حلقه اکتشافات معدنی ایجاد نشده است. عدم سیاستگذاری یکپارچه برای بخش اکتشاف و ضعف در انجام وظایف حاکمیتی، فقدان استانداردهای ملی در زنجیره فعالیت‌های معدنی، نقص قوانین و مقررات و تبدیل شدن بخشی از معادن به کالای سرمایه‌ای غیرمولد و رونق واسطه‌گری را باید از مهم‌ترین دلایل ضعف در واگذاری محدوده‌های معدنی به بخش خصوصی عنوان کرد. سازمان زمین‌شناسی واکتشافات معدنی، سازمان ایمیدرو، شرکت تهیه و تولید مواد معدنی، سازمان انرژی اتمی و وزارت نفت مسوولیت فعالیت‌های اکتشافی را در کشور بر عهده دارند. عدم سیاستگذاری و یکپارچگی فعالیت این نهادها زمینه موازی‌کاری، عدم تقسیم وظایف و درنتیجه اتلاف منابع کشور را فراهم کرده است. در چنین شرایطی، بخش خصوصی نیز تمایلی به ورود در حلقه نخست فعالیت‌های معدنی را ندارد و بخش خصوصی توانمندی در حوزه اکتشاف منابع معدنی شکل نگرفته است.
فقدان استانداردهای ملی برای فعالیت‌های اکتشافی منجر به افزایش ریسک فعالیت معدنی شده است و تمایل سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی را برای سرمایه‌گذاری و تمایل بانک‌ها و موسسات مالی را برای قبول مجوز معدنی به عنوان ضمانت کاهش داده است. عدم رعایت استانداردهای اکتشاف منابع معدنی همچنین موجب شده تا عملیات اکتشاف به‌صورت ناقص انجام شود و ظرفیت‌های معدنی کشور یا پنهان باقی بماند یا از مسیر قانونی مورد بهره‌برداری قرار نگیرد. همچنین براساس ماده 32 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن (مصوب 1392)، واگذاری پهنه‌ها و مناطق امیدبخش معدنی به وزارت صمت واگذار شده است. در عین حال امکان هر نوع تصمیم‌گیری با مصوبه شورای عالی معادن برای واگذاری معادن و محدوده‌های معدنی وجود دارد. در حال حاضر، سازمان‌های توسعه‌ای و شرکت‌های تابعه آن اقدام به انجام عملیات اکتشاف و اخذ مجوز معادن کرده‌اند و وظایف حاکمیتی دولت در زمینه مطالعات اولیه، شناسایی و پیجویی نمی‌شود. بنابراین درنتیجه اجرای این مدل واگذاری پهنه‌های اکتشافی، زمینه‌ای برای عدم مشارکت بخش خصوصی و جلوگیری از شکل‌گیری بخش خصوصی توانمند و دارای صلاحیت برای فعالیت‌های اکتشافی در کشور پدید آمده است. در همین حال پس از مشخص شدن نقاط امیدبخش پهنه‌ها، شرایط یکسانی برای تمامی متقاضیان فعالیت معدنی در این نقاط وجود ندارد و اغلب سازمان ایمیدرو و شرکت‌های تابعه آن اقدام به ادامه عملیات معدنی و اخذ مجوز می‌کنند. در نهایت نیز باید افزود با وجود نظارت ضعیف و در مواردی عدم اجرای قوانین و مقررات در راستای ابطال مجوزهایی عملیات معدنی براساس طرح‌های اکتشاف و بهره‌برداری، تعدادی از معادن به کالاهای سرمایه‌ای غیرمولد تبدیل شده‌اند که صرفا از شخصی به شخص دیگر منتقل شده و فعالیت اقتصادی مولد روی آن انجام نمی‌شود. این موضوع واسطه‌گری در بخش معدن را گسترش می‌دهد و از رونق تولید و رشد فنی و مالی بخش خصوصی، جلوگیری می‌کند.
راهکارهای کاهش تصدی‌گری دولت
بر معادن
برای کاهش تصدی‌گری دولت در بخش معدن باید امکان فعالیت بخش خصوصی از نخستین حلقه فعالیت‌های معدنی فراهم شود. چراکه در چنین شرایطی با ایجاد زمینه برای رقابت، موضوعاتی همچون نوآوری، فناوری، بهره‌وری، و جذب سرمایه، مورد توجه قرار می‌گیرند. از جمله راهکارهای عملیاتی برای تحقق اهداف یاد شده می‌توان به سیاستگذاری یکپارچه و منسجم در بخش اکتشاف منابع معدنی، اشاره کرد. این سیاست یکپارچه باید با محوریت محوریت سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور انجام شود.
در چنین شرایطی، ریسک فعالیت‌های اکتشافی کاهش می‌یابد و بر جذابیت سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی در این حوزه، افزوده می‌شود.
بنابراین انتظار می‌رود بخشی از منابع حاصل از درآمد حقوق دولتی معادن به تجهیز سازمان زمین‌شناسی و انجام وظایف حاکمیتی برای تولید اطلاعات اکتشافی اختصاص یابد.
راهکار دیگر اعلام فراخوان عمومی برای واگذاری پهنه‌های اکتشافی و کمرنگ کردن نقش دولت است. تقویت بخش خصوصی و کمک به ایجاد بخش خصوصی توانمند و صلاحیت‌دار از نظر فنی و مالی تنها با کاهش میزان حضور سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی در فرآیندهای معدنی امکان‌پذیر است. تکمیل مطالعات پایه‌ای، شناسایی و پیجویی توسط دولت و قرار دادن اطلاعات حاصل از این مطالعات در اختیار بخش خصوصی صلاحیت‌دار براساس قوانین و مقررات می‌تواند موجب جذابیت ورود به فعالیت در حلقه‌های مختلف زنجیره فعالیت‌های معدنی و شکل‌گیری تدریجی بخش خصوصی توانمند شود.
تقویت نظارت بر فعالیت‌های معدنی و مجوزها نیز باید مورد توجه قرار گیرد. مطابق با ماده 8 قانون اصلاح قانون معادن، دارندگان گواهی کشف باید حداکثر ظرف یک‌سال پس از صدور گواهی کشف، درخواست خود را برای اخذ پروانه بهره‌برداری ذخیره معدنی کشف شده، تسلیم وزارت صمت کنند. عدم تسلیم درخواست مزبور در مهلت مقرر موجب سلب حق از آنان خواهد شد. بنابراین وزارت صمت باید برمبنای این ماده قانونی اقدام کرده و نسبت به اجرای قانون درباره اشخاص حقیقی و حقوقی که به هر دلیل صلاحیت لازم را نداشته‌اند، مبادرت ورزند.
ایجاد شفافیت در رابطه با محدوده‌های اکتشافی و معادن کشور، چهارمین راهکاری است که به کاهش تصدی‌گری دولت بر معادن منجر می‌شود. با توجه به اصل کلی دسترسی آزادانه شهروندان به اطلاعات، وزارت صمت موظف است تا به‌صورت برخط لیست کلیه محدوده‌های اکتشافی، معادن دارای پروانه اکتشاف، گواهی کشف و پروانه بهره‌برداری را به‌همراه مشخصات کامل آنها در دسترس عموم قرار دهد. در ادامه تبیین سازوکاری عادلانه، شفاف و قانونی برای واگذاری نقاط امیدبخش پهنه‌ها، ضروری به‌نظر می‌رسد. ماده 32 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن، اختیار نامحدودی به دستگاه‌های اجرایی برای تعیین تکلیف پهنه‌های اکتشافی کشور داده است. با این وجود اصلاح این آیین‌نامه یا قانون معادن و محدود کردن اختیار دولت در تصمیم‌گیری برای واگذاری معادن می‌تواند نقش موثری در حضور بخش خصوصی داشته باشد. درنهایت نیز باید تاکید کرد که تجدیدنظر در برخی قراردادهای استخراج فروش معادن فعلی، ضروری است.
