شکاف میان بودجه مصوب و عملکرد شرکت‌های دولتی

گروه اقتصاد کلان|

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در تازه‌ترین گزارش خود به بررسی بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت پرداخته است و برخی پیشنهادهای اصلاحی مرتبط با تبصره‌های شرکت‌های دولتی و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در لایحه بودجه را ارایه کرده است.

 در این گزارش آمده است: در زمینه عملکرد بودجه‌ای شرکت‌های دولتی، بالاتر بودن ارقام عملکردی درآمد و هزینه‌های این شرکت‌ها از ارقام مصوب قابل توجه است؛ به‌طوری‌که مقایسه ارقام عملکرد و مصوب هزینه‌های این شرکت‌ها حاکی از انحراف 46 درصدی این قلم در سال 1397 و انحراف 66 درصدی آن در 6ماهه سال1398 است. درخصوص درآمدها نیز انحراف 35 درصدی در سال 1397 و 50 درصدی در 6ماهه سال1398 قابل ذکر است. ازسوی دیگر، عملکرد نسبت هزینه‌ها به هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی، به صورت معناداری بیشتر از ارقام مصوب بوده است.

به گزارش «تعادل»، بودجه شرکت‌های دولتی بیش از 70 درصد بودجه کل کشور را به خود اختصاص می‌دهد اما علی‌رغم این سهم بالا، کمتر در مجلس شورای اسلامی مورد بررسی و رسیدگی قرار می‌گیرد.

اگرچه تصویب بودجه شرکت‌های دولتی توسط مجلس شورای اسلامی به معنای تصویب اقلام حساب‌های جاری و حساب‌های سرمایه‌ای این شرکت‌ها است، ولی در عمل، به جز اقلام مرتبط با منابع عمومی مانند سود سهام، مالیات، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات هزینه‌ای، سایر ارقام منابع و مصارف مورد بررسی قرار نمی‌گیرد. از مهم‌ترین دلایل این موضوع می‌توان به وقت‌گیر بودن بررسی بودجه شرکت‌ها در فرصت اندک بررسی بودجه در مجلس، لزوم بررسی تخصصی شرکت‌های هر حوزه خاص، عدم دسترسی به اطلاعات کافی و مبهم بودن الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکت‌ها اشاره کرد.

درنتیجه این عوامل، بررسی بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس شورای اسلامی همواره در حاشیه قرار داشته و این موضوع خود باعث تشدید عدم شفافیت در این حوزه شده است؛ به‌طوری‌که شکاف بزرگی بین بودجه مصوب و عملکرد شرکت‌های دولتی وجود دارد. علاوه بر این، مطابق ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، شرکت‌های دولتی می‌توانند تا نیمه آبان ماه هر سال، مشروط به ثابت نگاه داشتن رقم سود سهام پرداختی به دولت و رقم مالیات و البته برخی شروط دیگر، نسبت به اصلاح بودجه خود اقدام کنند.

این موضوع، انگیزه شرکت‌های دولتی را برای پیش بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه کاهش داده است. همچنین طی سال‌های گذشته، گروهی از شرکت‌های زیان‌ده به دلیل برخی ملاحظات در زمره شرکت‌های سودده و سر به سر جای داده شده‌اند که این موضوع هم جز از رهگذر درج ارقام غیردقیق برای بودجه این شرکت‌ها میسر نبوده است. با عنایت به موارد فوق، به‌طور طبیعی نمی‌توان انتظار داشت که ارقام بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولتی ارقامی دقیق باشند و همین موضوع، احتیاط در برخورد با نتایج حاصل از تحلیل سند مذکور را ایجاب خواهد کرد.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در تازه‌ترین گزارش خود به بررسی بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت پرداخته است و برخی پیشنهادهای اصلاحی مرتبط با تبصره‌های شرکت‌های دولتی و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در لایحه بودجه را ارایه شده است که در ادامه می‌خوانیم.

در این گزارش آمده است:

جمع کل منابع و مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در لایحه بودجه سال آینده، 16 درصد نسبت به قانون بودجه سال 1398رشد داشته است. با بررسی دقیق‌تر در بودجه شرکت‌ها، مشخص می‌شود رقم درآمد و هزینه شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی حدود120هزار میلیارد تومان و شرکت ملی گاز ایران حدود 20هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1399، افزایش پیدا کرده است.

بر این اساس، حدود 70 درصد از افزایش درآمد و هزینه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1399 متعلق به دو شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی و ملی گاز است و افزایش درآمد و هزینه باقی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت حدود 66 هزار میلیارد تومان (30 درصد از مجموع افزایش درآمدها) است.

در بررسی کلی بودجه شرکت‌های دولتی، می‌توان دریافت که شرکت‌های حوزه نفت، گاز و پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی دارای بیشترین سهم از کل بودجه شرکت‌های دولتی هستند. شرکت ملی نفت حدود 33 درصد و شرکت ملی پالایش و پخش حدود 24 درصد و در مجموع 57 درصد از کل منابع و مصارف شرکت‌های دولتی را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین 75 درصد مالیات مصوب شرکت‌های دولتی و 74 درصد کل سود سهام دریافتی دولت (شامل 50 درصد سود ویژه و سود سهام سهم دولت) مربوط به شرکت‌های مذکور است. در زمینه عملکرد بودجه‌ای شرکت‌های دولتی، بالاتر بودن ارقام عملکردی درآمد و هزینه‌های این شرکت‌ها از ارقام مصوب قابل توجه است؛ به‌طوری‌که مقایسه ارقام عملکرد و مصوب هزینه‌های این شرکت‌ها حاکی از انحراف 46 درصدی این قلم در سال 1397 و انحراف 66 درصدی آن در 6ماهه سال1398 است.

 درخصوص درآمدها نیز انحراف 35 درصدی در سال 1397 و 50 درصدی در 6ماهه سال1398 قابل ذکر است. ازسوی دیگر، عملکرد نسبت هزینه‌ها به هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی، به صورت معناداری بیشتر از ارقام مصوب بوده است.

در حوزه واگذاری‌ها، 52 درصد از منابع و مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در گروه سه فعالیت‌های اقتصادی قرار می‌گیرد و شرکت‌های مشمول ماده (4) آیین‌نامه تشخیص و انطباق با سهم 42 درصدی از سرجمع منابع و مصارف، در رتبه دوم قرار می‌گیرند.

منابع حاصل از واگذاری‌ها از 5075 میلیارد تومان در قانون بودجه سال 1398 به 11 هزار و 887 در لایحه بودجه سال 1399 افزایش (رشد 134 درصدی) یافته است.

 بخش قابل توجهی از این افزایش ناشی از افزایش ردیف «منابع حاصل از واگذاری سهام، سهم‌الشرکه، اموال، دارایی‌ها و حقوق مالی و نیروگاه‌های متعلق به دولت و موسسات و شرکت‌های دولتی وابسته و تابعه» است.

بررسی عملکرد این ردیف طی سال‌های گذشته نشان از تحقق بسیار پایین آن دارد (عملکرد 9 درصدی در سال1395، 3 درصدی در سال 1396، 4 درصدی در سال 1397 و یک درصد عملکرد 8ماهه در سال1398) دارد. لذا این افزایش محل تأمل است.

از دیگر نکات قابل توجه در این حوزه، پیشنهاد حکمی برای استفاده از صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس (ETF) جهت خصوصی‌سازی (در تبصره «2 »لایحه بودجه) است. به‌طور خلاصه می‌توان گفت خصوصی‌سازی از طریق صندوق‌های ETF دارای ملاحظات متعددی است که می‌بایست به آنها توجه شود. مهم‌ترین این ملاحظات عبارتند از:

1 .ملاحظات مربوط به حفظ کنترل دولت بر بنگاه‌های مشمول واگذاری  

2 .ملاحظات مربوط به ایجاد یک ساختار جدید شبه‌دولتی  

3 .ملاحظات مربوط به بازارگردان این صندوق‌ها  

4 .ملاحظات مربوط به فساد در فرآیند بازارگردانی  

5 .ملاحظات مربوط به ماهیت صندوق‌های ETF

با عنایت به موارد فوق، باید گفت در صورت تصمیم بر استفاده از این صندوق‌ها جهت واگذاری بنگاه‌ها، می‌بایست ملاحظات فوق مورد توجه قرار گیرد. اما یک گزینه جایگزین در زمینه واگذاری بنگاه‌های مشمول واگذاری، استفاده از مکانیسم ثبت سفارش است. این سازوکار می‌تواند از ابتدا برای واگذاری مستقیم سهام توسط دولت مورد استفاده قرار گیرد. به این معنا که افراد تقاضای خرید سهام، به همراه قیمت‌های پیشنهادی خود را ثبت کرده و طی مکانیسمی، سهام با قیمت‌های تعیین شده به متقاضیان واگذار می‌شود.

در همین زمینه، برای ترغیب متقاضیان به خرید سهام مذکور، می‌توان در صورت نیاز، تخفیف‌هایی در نظر گرفت. همچنین به منظور گسترش مالکیت در سطح عموم مردم و جلوگیری از شکل‌گیری انحصار، می‌توان حداکثر میزان سهام قابل خرید توسط هر شخص یا به عبارت دیگر هر کد بورسی (اعم از حقیقی و حقوقی) را محدود و از پیش مشخص کرد.