«اتحادیه اروپا و بریتانیا» و تبعات جدایی

مترجم:  طلا تسلیمی|

یادداشت جهانی تهیه شده توسط چتم هاوس، موسسه آلمان در امور بین‌المللی و امنیتی، ‌ای‌اِی‌ای و اندیشکده پیشرو مستقل با تمرکز بر سیاست‌های اروپایی.

دیپلماسی ایرانی| در سال 2016 که مردم بریتانیا به ترک اتحادیه اروپا (برگزیت) رای دادند، کمتر کسی پیش بینی می‌کرد که مذاکرات در این زمینه بیش از سه سال طول بکشد و به دو انتخابات سراسری زودهنگام بینجامد. اختلاف نظرها درباره شدت و زمان‌بندی جدایی بریتانیا از بلوک اروپایی تا پایان سال 2019 ادامه داشت و تنها پس از پیروزی حزب محافظه‌کار بریتانیا در انتخابات ماه دسامبر بود که مسیر پیش رو روشن شد. اگرچه بریتانیا اتحادیه اروپا را به‌طور رسمی در تاریخ 31 ژانویه سال 2020 ترک کرده، اما ابتدا وارد یک دوره انتقال می‌شود که در جریان آن، همچنان در اتحادیه گمرکی و بازار واحد اتحادیه اروپا خواهد ماند تا چارچوب روابط آتی به‌طور دقیق مشخص شود.

  سیاست خارجی بریتانیا: یافتن یک تعادل جدید

 توماس رِینز

(مدیر برنامه اروپا در چتم هاوس در بریتانیا)

برگزیت به موقعیت بریتانیا در جهان از نو شکل می‌دهد چرا که این کشور با خروج از نهادهای مشترک اتحادیه اروپا، یک سیاست تجاری مستقل تدوین می‌کند و درباره روابط بین‌المللی خود تصمیم می‌گیرد. اکنون فرصت مناسب برای بررسی مجدد فرضیات حاکم بر سیاست خارجی بریتانیا در چند دهه گذشته ایجاد شده است. اغلب، دیدگاه به سیاست خارجی بریتانیا پس از برگزیت به شور و شوق درباره توافق‌های تجاری با کشورهای نیمکره انگلیسی زبان تقلیل یافته است. آنچه بریتانیا اکنون احتیاج دارد، یک ارزیابی دقیق‌تر از چگونگی محافظت از منافع خود و ترویج آن در خارج از اتحادیه اروپا به گونه‌ای واقع بینانه و منعکس‌کننده بریتانیای امروزی است. بریتانیا همچنان یک قدرت نظامی مهم و فعال باقی خواهد ماند و می‌توان امیدوار بود که به پیشرو بودن در زمینه توسعه بین‌المللی، حقوق بشر و ارزش‌های لیبرال ادامه می‌دهد. دولت بریتانیا می‌تواند از طریق دفاع استراتژیک برنامه‌ریزی شده و بازنگری امنیتی، منافع، ارزش‌ها، جاه طلبی‌ها و منابع مختلف را که احتمالا با برخی مشکلات مواجه خواهند بود، پیش ببرد. اولین اقدام در ایجاد سیاست خارجی پسابرگزیت باید برقراری یک رابطه کاری جدید با اتحادیه اروپا باشد که همچنان بزرگ‌ترین شریک تجاری بریتانیا خواهد بود. یک مشارکت عملی در سیاست خارجی محور اصلی این رابطه را تشکیل خواهد داد: همکاری نزدیک در زمینه‌هایی مانند اجرای قانون و موضوعاتی از جمله تحریم‌ها و تغییرات آب و هوایی به نفع هر دو طرف خواهد بود. اما ایجاد یک رابطه جدید جامع به زمان نیاز دارد. بریتانیا تسلط بر سیاست تجاری خود را دوباره به دست خواهد آورد. اگرچه این مساله پتانسیل در پیش گرفتن رویکردی زیرکانه‌تر را برای بریتانیا فراهم می‌آورد، اما این کشور مدتی درگیر جبران کاهش تجارت بریتانیا و اتحادیه اروپا خواهد بود به ویژه اینکه جدایی در زمانی صورت گرفته که سیاست تجاری به‌طور فزاینده‌ای با دیگر موضوعات مرتبط شده است. بازپس‌گیری کنترل بر سیاست تجاری همچنین به معنای بازگشت بیشتر سیاست‌ها و مشکلات توافق‌های تجاری به کشور است. تمرکز بر توافق نامه‌های جدید با شرکای متوسط به جای توافق با ایالات متحده که در دوران ترامپ از نظر سیاسی به‌شدت آشفته است، منطقی‌تر به نظر می‌رسد. به‌طور گسترده‌تر، بریتانیا می‌تواند درصدد ارزیابی مجدد روابط دیپلماتیک خود برآید. می‌تواند تلاش کند تا الگوی «ای3» با فرانسه و آلمان را گسترش دهد یا ابتکارات بیشتری را با قدرت‌های میانه هم فکر مانند کانادا و ژاپن در نظر بگیرد. حذر کردن از گرفتار شدن بین ایالات متحده و اروپا به ویژه اگر رییس‌جمهوری دونالد جی ترامپ برای دور دوم در انتخابات رای آورد، یک چالش مکرر خواهد بود. بریتانیا در حال حاضر در موقعیت مناسبی برای ایفای نقش میانجی نیست، اما باید برای مهندسی همکاری در دو سوی اقیانوس اطلس تلاش کند: روابط امنیتی بریتانیا با امریکا عمیق خواهد بود و جاذبه اقتصادی آن را در مدار اروپا نگه خواهد داشت؛ و دست کم در حال حاضر، بریتانیا از نظر سیاسی در رابطه با مسائلی همچون تغییرات جوی، تجارت جهانی و خاورمیانه با فرانسه و آلمان هماهنگ است. بریتانیا دوران سختی را برای ایجاد تعادل و توازن در روابط خارجی پیش رو خواهد داشت.

   چالش‌های پیش رو برای بریتانیا و اتحادیه اروپا در سیاست خارجی

نیکولای فون اوندرزا

(معاون اتحادیه اروپا/اروپا در موسسه آلمان در امور بین‌المللی و امنیتی)

از منظر سیاست خارجی، برگزیت همچنان یک اقدام «باخت-باخت» است. اگرچه بریتانیا از مدت‌ها پیش در پذیرش سیاست خارجی و امنیتی اتحادیه اروپا مقاومت نشان می‌داده، اما دسترسی خود را به چارچوبی که از آن سود می‌برده از دست داده است. در مقابل، اتحادیه اروپا هم یکی از قدرت‌های اصلی نظامی و دیپلماتیک خود و یک عضو دایم شورای امنیت سازمان ملل را از دست می‌دهد.  در حال حاضر، سه چالش برجسته پیش روی بریتانیا و اتحادیه اروپا وجود دارد. اولی این است که برخلاف سایر حوزه‌های سیاست‌گذاری، برگزیت برای سیاست خارجی و امنیتی اتحادیه اروپا عواقب فوری خواهد داشت. تا پایان سال 2020 همچنان قوانین اتحادیه اروپا بر بریتانیا حاکم خواهد بود. با این حال، سیاست خارجی اتحادیه اروپا چندان ارتباطی با قوانین ندارد و بیشتر به هماهنگی مداوم در همه سطوح بین نهادهای اتحادیه اروپا مروبط می‌شود و بریتانیا دیگر جایگاهی در میز مذاکرات در این نهادها ندارد. دومی این است که کشورهای عضو اتحادیه اروپا و بریتانیا مایلند در اسرع وقت راه‌های جدیدی برای همکاری بیابند. گستردگی بریتانیا در این زمینه بیشتر یک مشکل به شمار می‌رود تا مزیت. سازوکارهای کشور ثالث که اتحادیه اروپا به‌طور معمول برای کشورهایی مانند نروژ از آن استفاده می‌کند، به آنها اجازه می‌دهد در عملیات یا تحریم‌های اتحادیه اروپا شرکت کنند اما حق نظر دادن درباره مسیر استراتژیک این اقدامات را فراهم نمی‌آورد. این قالب برای بریتانیا کار نخواهد کرد و اتحادیه اروپا هم تمایلی به موافقت با تاثیرگذاری یک کشور ثالث در تصمیم‌گیری‌های خود نخواهد داشت. این مساله باعث می‌شود روند سیاست خارجی اروپا در خارج از چارچوب اتحادیه اروپا صورت بگیرد و به سمت قالب‌های دو جانبه و چند جانبه مانند گروه‌بندی «ای 3» پیش برود. سومی این است که ایالات متحده و اکثر اعضای اتحادیه اروپا بر سر مسائل مهم سیاست خارجی اختلاف نظر دارند و بریتانیا بین این دو قطب گرفتار خواهد شد. بریتانیا دیگر به مثابه یک پل بین دو سوی اقیانوس اطلس عمل نخواهد کرد و بیشتر مجبور خواهد شد یک طرف را به هزینه از دست دادن دیگری، انتخاب کند. اگرچه یکی از اهداف پسابرگزیتی بریتانیا دستیابی به توافق تجارت آزاد با ایالات متحده است، اما از زمان رای‌گیری جدایی در سال 2016 در موضوعات مهم از جمله تنش‌های ایران، توافق نامه پاریس و غیره بیشتر جانب متحدان اروپایی خود را گرفته است. اکنون که برگزیت رسمی شده، برای لندن حفظ توازن در روابط با بروکسل و واشنگتن دشوارتر خواهد شد.

  جنگ امریکا و اتحادیه اروپا بر سر روابط با بریتانیا

 اِتوره گرِکو

(معاون اجرایی موسسه امور بین‌الملل ایتالیا)

بریتانیا از 31 ژانویه وارد یک دوره انتقالی پیچیده شده که در جریان آن مجبور به مذاکره درباره روابط دوجانبه جدید با اتحادیه اروپا خواهد بود. دولت بریتانیا هدف دستیابی به یک توافق تجارت آزاد با «تعرفه صفر، سهمیه صفر» را با اتحادیه اروپا دنبال می‌کند، اما توافق نظارتی که می‌تواند آن را با اتحادیه اروپا وابسته نگه دارد و آزادی آن را در رابطه با توافق‌های تجارت آزاد دیگر از بین می‌برد، رد می‌کند. هدف بوریس جانسون، نخست وزیر بریتانیا، این است که به سیاست اقتصادی کشورش «بعد جهانی» بدهد. اتحادیه اروپا از یک معامله تجاری بلندپروازانه حمایت می‌کند، اما تنها در ازای مقرراتی که زمینه را برای کسب اطمینان از تراز بودن زمین بازی فراهم می‌آورند که برای نمونه می‌توان به همگرایی مقررات در بخش‌هایی مانند محیط زیست، کمک‌های دولتی و حقوق کارگران اشاره کرد. اولویت بروکسل حفظ انسجام بازار واحد است. پر کردن شکاف بین مواضع دو طرف آسان نخواهد بود، به ویژه اینکه جانسون و اعضای دولت او وعده داده‌اند برگزیت در پایان 2020 به هر صورتی اتفاق بیفتد. او ممکن است در برابر زمان شکست بخورد. در حقیقت، منتقدان جانسون هنوز هم چشم‌انداز یک برگزیت ناگهانی را محتمل‌تر می‌دانند. در همین حال، بریتانیا به دنبال اولویت دادن به یک توافق تجارت آزاد با ایالات متحده است. دولت دونالد جی ترامپ که از طرفداران سرسخت و فعال برگزیت بوده، ظاهرا قصد دارد برای تعمیق فاصله بین لندن و بروکسل، با بریتانیا وارد مذاکره شود. این مساله بریتانیا را به تلاش بیشتر برای دستیابی به استقلال کامل مقرراتی تحریک کرده است. بی‌شک اگر لندن با بروکسل به توافقی برسد که با همگرایی مقررات همراه باشد، مذاکرات تجاری با واشنگتن به ویژه در ارتباط با مواد غذایی و محصولات دامی، بسیار پیچیده خواهد شد. در حالی که خطوط قرمز اتحادیه اروپا برای یک دولت مشتاق به بازگرداندن حاکمیت خود در بریتانیا بسیار سختگیرانه می‌نماید، ایالات متحده از این کشور می‌خواهد که قوانین نظارتی در برخی بخش‌های اقتصادی مانند داروسازی را تغییر دهد و این مساله می‌تواند اعتراض قابل توجه مردم را در پی داشته باشد. نگرانی‌ها و اختلاف نظر مشابه درباره استانداردهاست که به عدم موفقیت مذاکرات در تجارت، سرمایه‌گذاری و همکاری در دو سوی اقیانوس اطلس (تی تی‌ای پی) انجامیده است. در یک نقطه مشخص، لندن مجبور خواهد شد بین الگوهای نظارتی اروپا و ایالات متحده یکی را انتخاب کند.

  استقلال ملی و وحدت اروپایی

 استیون بلاکمنز

(پژوهشگر ارشد در مرکز مطالعات سیاست اروپایی در بلژیک)

اتحادیه اروپا پس از چندین دهه توسعه و عضوگیری، اکنون یک عضو خود را از دست داده است. تا اینجای کار، تجربه دردناک برگزیت به انسجام بیشتر بین 27 شریک باقی مانده انجامیده و اتحادیه را تضعیف نکرده است. با این حال، اگر اتحادیه اروپا بخواهد که خروج بریتانیا از اتحادیه همچنان عاملی برای «نزدیکی هر چه بیشتر دیگر اعضا» باشد، باید دست‌کم 3 درس از این ماجرا بگیرد.

1- قدرت در وحدت است. دستورالعمل‌های شورای اروپا برای برگزیت به عمد امکان انعطاف‌پذیری اندکی برای کمیسیون اروپایی در مذاکرات از طرف این بلوک فراهم آورد، اتحادی که با شکاف‌های عمیق در بریتانیا در تضاد کامل بود. برای اتحادیه اروپای مواجه شده با بحران، به ویژه با توجه به اینکه اعضای آن اغلب بر سر چالش‌های سیاست خارجی اختلاف‌نظر دارند، این یک تجربه ارتقاء‌دهنده بود. قدرت اقتصادی و نظارتی هسته اصلی اتحادیه اروپا را تعریف می‌کند، اما این نهاد یک تلاش سیاسی فراتر از یک توافق تجارت آزاد است. پرونده ایرلند نشان می‌دهد که عضویت در اتحادیه اروپا می‌تواند برای یک کشور محافظت بیشتری فراهم آورد و آن را در پیشبرد منافع ملی خود سوق دهد.

2- وابستگی متقابل انکار شدنی نیست. سیستم بین‌المللی مدرن عمدتا بر مبنای دو مفهوم ساختگی حاکمیت ایجاد می‌شود که یکی بر تاکید بر مرزهای ملی اصرار دارد و دیگری بر انحصار اقتدار تصمیم‌گیری در آن مرزها. ماجرای برگزیت نشان داد که این مفهوم بسیار دشوار و پرهزینه است. مساله ایرلند به وضوح نشان داد که تصورات بریتانیا چه چیزی کم داشت: یک کشور می‌تواند با تجمیع با دیگران از نظر تئوری حاکمیت مستقل خود را از دست بدهد، اما در عین حال قدرت زیادی در دنیای واقعی کسب می‌کند. اتحادیه اروپا نیز باید بپذیرد که وابستگی متقابل، یک شمشیر دو لبه است. جدایی بریتانیا اتحادیه اروپا را تضعیف می‌کند. از آنجایی که هیچ یک از طرفین چارچوب روابط آتی را در کنترل ندارند، هر دو مسوول محدود کردن خسارت ناشی از جدایی هستند. اتحادیه اروپا باید از جنبه‌های منفی تاکید بیش از اندازه بر موضع‌گیری قانونی به ویژه در زمینه‌هایی که مشارکت بریتانیا به‌طور مستقیم به اتحادیه سود می‌رساند از جمله امنیت و دفاع، احتیاط کند. مباحث اتحادیه اروپا در سطح ملی می‌برد یا می‌بازد. آشفتگی سیاسی و بی‌اعتمادی اقتصادی که برگزیت در بریتانیا ایجاد کرده، سایر کشورهای اتحادیه اروپا را از خروج دومینو وار از این بلوک بازداشته است. روند پوپولیستی در بسیاری از مناطق در اروپا متوقف شده و نگاه انتقادی بین‌المللی به برگزیت یک موفقیت بزرگ برای اتحادیه اروپا بوده است. اما هنوز زمان آرامش فرا نرسیده است. برگزیت باید هشداری برای همه باشد که اگر مردم عادی اتحادیه اروپا را نهادی دور از دسترس، غیر قابل ارزیابی و دوردست ببینند، چه اتفاقی رخ خواهد داد. آزمون واقعی اتحادیه اروپا زمان وقوع رکود بعدی است چرا که کشورها باز هم اتحادیه را قربانی خواهند کرد و برای شکست خود، نهاد اروپایی را مقصر خواهند دانست. اتحادیه اروپا باید تغییر کند و از پایین به بالا دچار تحول شود و به شیوه بهتری نمایندگی شهروندان در دفاع از اروپا را بر عهده بگیرد.

منبع: شورای روابط خارجی