سرگذشت مسکن در 6 دهه گذشته

گروه راه وشهرسازی|

بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی با بررسی ابعاد و چالش‌های جمعیتی، آمایشی، اجتماعی، اقتصادی و محیط زیست در حوزه مسکن و شهرسازی، 11 راهکار برای توسعه این حوزه پیشنهاد کرد.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تغییرات صورت گرفته در حوزه مسکن و شهرسازی قبل و پس از انقلاب اسلامی را مورد توجه و بررسی قرار داده است که خلاصه‌ای از آن را می‌خوانید.

 بر اساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، تحولات جمعیتی در ایران در دوره پس از انقلاب اسلامی قابل توجه بوده و این تغییرات جمعیتی بدون شک بر تقاضای مسکن تأثیرگذار بوده است.

در این دوران تعداد خانوارها و تعداد واحدهای مسکونی هر دو افزایش قابل توجهی داشته اما با کوچک‌تر شدن بعد خانوار (خانوارهای کم جمعیت تر) نسبت به پیش از انقلاب تعداد خانوار نسبت به جمعیت با سرعت و شدت بیشتری افزایش یافته است.

در این میان شاخص تراکم خانوار در واحد مسکونی در طی دوره‌های مختلف کاهش یافته که نشان از افزایش تعداد واحدهای مسکونی ساخته شده در این دوران دارد، اما این شاخص که در حالت ایده‌آل برابر با یک است (یک واحد مسکونی به ازای هر خانوار) تاکنون محقق نشده است و با شاخص 1.06 در سال 95 در کشور می‌توان گفت حدود 6 درصد از واحدهای مسکونی بیش از یک خانوار را در خود اسکان داده‌اند.

از طرفی ساختمان‌های غیرمستحکم در بافت فرسوده شهرها و روستاها نیازمند بازسازی هستند و به رغم برنامه‌ها و تکالیف متعدد تعیین شده طی دوره‌های مختلف در رابطه با بازآفرینی شهری همچنان بافت فرسوده محل سکونت درصد قابل توجهی از هموطنانمان را تشکیل می‌دهد.

سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت حاشیه‌ای شهرها و کلانشهرها باافزایش شکاف طبقاتی و فاصله گرفتن قیمت مسکن از استطاعت خانوار همچنان مأمن اقشار کم درآمدو محروم جامعه هستند و رشد آنها بدون تردید تبعات اجتماعی و اقتصادی ناخوشایندی به دنبال خواهد داشت.

با وجود اینکه درصد تملک مسکن در ایران در میان بسیاری از کشورها نسبت بالایی (حدود 65 تا 70) است، اما در سال‌های اخیر نسبت اجاره‌نشینی با سرعت بالایی به‌خصوص در کلانشهرها (نرخ 42 درصدی در کلانشهر تهران در سال 98) درحال افزایش است که ناشی از افزایش سهم هزینه مسکن از سبد هزینه خانوار و گسترش فقر است و آسیب‌های مخصوص خود را برای جامعه به دنبال خواهد داشت.

بنابراین می‌توان گفت، با وجود بهبود قابل توجه روند تغییرات مسکن پس از انقلاب همچنان وضعیت مسکن در کشور با حالت مطلوب فاصله دارد و نیازمند رسیدگی مهم و تدابیر اثرگذار است.

بخش مسکن به نحوی است که اقشار متوسط و پردرآمد بیشتر نیاز به سیاست‌های هدایتی دارند و اقشار کم درآمد نیاز به سیاست‌های حمایتی. این درحالی است که اغلب سیاست‌ها همواره به سمت گروه‌های پردرآمد است و اقشار کم درآمد مغفول می‌مانند.

از این رو، وضع سیاست‌ها و اتخاذ برنامه‌های مقطعی دقیق متناسب با مشکلات موجود در هر دوره تحت لوای یک سیاست و برنامه کلان با افق بلندمدت با هدف تأمین مسکن در شأن خانوار ایرانی و رفع محرومیت و ایجاد عدالت اجتماعی در بهره‌مندی از مسکن درخور سکونت با استفاده از تمام ابزارها، ظرفیت‌ها و توانمندی‌های کشور ضرورت دارد . 

  کمبود یک میلیونی مسکن

نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن ایران مربوط به سال‌های 1355 و 1395 نشان از افزایش بیش از دو برابری جمعیت ایران در طول 40 سال دارد. همچنین تعداد شهرهای بزرگ (با جمعیت بیش از 100هزار نفر) در این 40 سال از 23 شهر به 98 شهر رسیده و متعاقب با آن نسبت شهرنشینی نیز با یک سیر صعودی از 47 درصد در سال 1355 به 74 درصد در سال 1395 رسیده است.

تعداد خانوار کل کشور از حدود 6.7 میلیون به 24.1 میلیون خانوار و تعداد واحد مسکونی از حدود 5.3 به 22.8 واحد مسکونی افزایش یافته است که به ترتیب نرخ رشد 3.6 و 4.3 برابری را نشان می‌دهد.

مقایسه تعداد خانوار و تعداد واحد مسکونی در کشور در دوره‌های 10 ساله نشان می‌دهد که در همه دوره‌های مورد نظر بیش از یک میلیون واحد مسکونی کمبود نسبت به خانوار وجود داشته است .بعد خانوار نیز از 5 نفر در سال 1355 به 3.3 نفر در سال 1395 رسیده است.

برآیند این شاخص‌ها بیانگر آن است که علیرغم افزایش بیش از دو برابری جمعیت، به واسطه کاهش بعد خانوار، تعداد خانوار نزدیک به چهار برابر افزایش یافته است.

شاخص خانوار در واحد مسکونی به عنوان یک شاخص مهم در تعیین تراکم خانوار و برآورد کمبود تعداد واحدهای مسکونی در طی 40 سال گذشته در کل کشور با یک روند کاهشی از مقدار 1.26 به مقدار 1.06 رسیده است.

شاخص تراکم خانوار شهری نیز با توجه به گسترش شهرنشینی در طی این مدت (که دارای یک روند صعودی و افزایش تقریباً 1.5 برابری است) کاهش یافته و از مقدار 1.37 به مقدار 1.04 رسیده است.

از نظر کیفیت واحدهای مسکونی، سهم واحد مسکونی بادوام با اسکلت مقاوم از 0.3 درصد در سال 1355 به 57 درصد در سال 1395 افزایش یافته است.

این شاخص یک شاخص کیفی مهم در بررسی وضعیت دوام و استحکام ساختمان است و پایین بودن این نسبت یکی از نشانه‌های فراگیری بافت فرسوده و زاغه‌نشینی است. مالکیت مسکن در فرهنگ ایرانیان جایگاه مهمی دارد و میزان مالکیت مسکن در ایران همواره بیش از حدود 70 درصد بوده که البته در دهه‌های گذشته کاهش داشته و در چند سال اخیر بعد از سال 1395 این نسبت به کمتر از 70 درصد نیز رسیده است. این امر نشان از افزایش اجاره‌نشینی در چهار دهه اخیر در کشور دارد .

  سهم دولت از ساخت در قبل و بعد از انقلاب

بررسی‌ها نشان می‌دهد، در طی دهه‌های اخیر نقش و سهم دولت در ساخت مسکن کاهش یافته و بیشتر به سیاست‌های حمایتی از مسکن انبوه و کوچک‌سازی واحدهای مسکونی روی آورده است.

در یک تخمین تقریبی در سال‌های قبل از انقلاب دولت سهم 20 درصدی در ساخت مسکن داشته که در سال‌های اخیر این میزان به حدود 4 درصد رسیده است. در دوران قبل از انقلاب با پیدایش مشکل مسکن در شهرها به دلیل مهاجرت گسترده مردم از روستا به شهر توجه دولت به سیاست‌های مسکن در قالب برنامه‌های پنج‌ساله معطوف شد. در برنامه اول و دوم عمرانی کشور برنامه و اعتبار مشخصی برای تأمین مسکن در نظر گرفته نشد. از برنامه سوم به بعد (مصوب خرداد 1346) طرح‌ها و برنامه‌هایی برای تأمین مسکن اندیشیده شد.

در دو دهه میانی پس از انقلاب، جهت‌گیری اصلی سیاست‌های مسکن دولت به سمت تحریک تقاضا با تخصیص و افزایش وام‌های خرید مسکن، آزادسازی زمین با فروش زمین‌های دولتی و کاهش مداخله دولت در بازار مسکن بوده است که منجر به ایجاد حلقه بسته رکود و رونق تورمی در زمان نیاز شدید کشور به تولید مسکن شده است.

بیشترین مداخله دولت درخصوص مسکن نیز مربوط به اعطای اعتبارات مالی ساخت مسکن از طریق بانک، ساخت مسکن توسط کمیته امداد امام خمینی برای محرومان، تأمین زمین برای ساخت مسکن طبقات کم درآمد (مسکن مهر) و برخی سیاست‌های تشویقی برای انبوه‌سازان بوده است. امروزه بخش خصوصی بیشترین سهم (بیش از 90 درصد) از ساخت مسکن را به خود اختصاص داده است که به‌طور عمده شامل سازندگان جزو و انبوه‌سازان هستند.

تعاونی‌ها نیز در قالب تعاونی‌های مسکن کارمندان یا کارگران نهادهای مختلف سهم بسیار محدودی در تولید مسکن دارند. برخی سیاست‌های کلی مسکن در ایران در قالب برنامه‌های پنجساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیان شده است.

همچنین طبق تکلیف وزارت راه و شهرسازی در برنامه چهارم توسعه نسبت به تهیه طرح جامع مسکن، این طرح با تأکید بر توسعه پایدار تولید مسکن، بازآفرینی بافت فرسوده، ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی و رفع محرومیت و توانمندسازی اقشار ضعیف برای بهره مندی از مسکن تدوین شده است.

   چشم‌انداز تا 1405

براساس طرح جامع مسکن بررسی تحولات آتی جمعیتی و سیاست‌های کلی نظام مبنی‌بر افزایش نرخ باروری پیش‌بینی می‌شود جمعیت کشور در سال 1405 به رقمی معادل 88.2 میلیون نفر برسد. پیش‌بینی شده که در سال 1405 یا افق طرح جامع مسکن، 68.2 میلیون نفر در مناطق شهری و 25 میلیون نفر در مناطق روستایی ساکن خواهند بود.

تعداد خانوارهای ساکن در کل کشور به‌دلیل تداوم کاهش بعد خانوار و ساختار سنی جمعیت، نرخ رشد بالاتری از جمعیت می یابد و برآورد می‌شود که در سال 1405 تعداد خانوارها به حدود 28.27 میلیون برسد که 22.1 میلیون خانوار در شهرها و 6.15 میلیون خانوار در روستاها ساکن خواهند بود.

براساس طرح جامع مسکن نیاز بالقوه به مسکن به‌شرح زیر است: 

نیاز خانوارهای تازه تشکیل شده در دوره ده ساله منتهی به سال 1405 بالغ بر 4076 هزار واحد (3997هزار خانور شهری و 79هزار خانوار روستایی) 

کمبود مسکن برای تحقق شاخص یک خانوار در واحد مسکونی، 1370هزار واحد (673هزار واحد شهری و 697هزار واحد روستایی) 

نیاز به تخریب و نوسازی واحدهای مسکونی فرسوده در کل کشور، 5313هزار واحد (3003 واحد شهری و 2310هزار واحد روستایی) 

در سال‌های 85 تا 95 به‌طور متوسط سالیانه حدود 590هزار واحد مسکونی تولید و به بازار مصرف در کشور عرضه شده است که بیشترین مقدار آن برابر با حدود 820هزار واحد در سال 1392 و کمترین آن حدود 390هزار واحد در سال 1395 بوده است.

حدود 2.5 میلیون واحد مسکونی خالی در کشور وجود دارد. در محاسبات نیازسنجی نرخ بهینه خانه‌های خالی 5 درصد در نظر گرفته شده است که به عنوان ذخیره بازار عمل می‌کند در صورتی که این نرخ درحال حاضر در نقاط شهری 10.3درصد و در نقاط روستایی 8.5 درصد است. تلاش دولت با ابزار مختلف در جهت کاهش این نرخ به سطح 5 درصد در شهرها و 2.5درصد در روستاها، تعداد واحد مسکونی خالی را در افق 1404 طرح جامع مسکن به 1.1 میلیون واحد در نقاط شهری و 300هزار واحد در نقاط روستایی کاهش خواهد داد و بر این اساس در طول 10 سال آتی از حجم خانه‌های خالی 1.4 میلیون کاسته شده و تعداد واحد مسکونی جدید نیز به 4046هزار واحد تقلیل خواهد یافت.

   دلایل ناکامی سیاست‌ها؟

با توجه به کمبود و نیاز دایمی به مسکن در کشور ایران طی دوره‌های مختلف، قوانین و سیاست‌های متعدد و مختلفی در این حوزه وضع شده‌اند، اما یکی از دلایل ناکامی این سیاست‌ها نبود یک برنامه مدون با دورنمای بلندمدت برای رفع مشکلات مسکن است.

از دیگر عوامل مهم موثر بر عدم توفیق این سیاست‌ها نبود بانک اطلاعاتی جامع و شفاف برای شناخت وضع موجود و برنامه‌ریزی دقیق است که رصد و پایش اجرای سیاست‌ها و میزان کارایی آنها را با مشکل مواجه کرده است.

افزایش چندین برابری قیمت مسکن که در دوره‌های متوالی وجود داشته منجر به دامن زدن به شکاف قیمت مسکن و استطاعت خانوار به خصوص اقشار متوسط درآمدی که بخش مهمی از جمعیت کشور را تشکیل می‌دهند شده و هزینه مسکن به عمده‌ترین هزینه خانوارها بدل گشته است و از این رو با گذشت هر سال به تعداد متقاضیان خرید مسکن افزوده شده است.

تأمین مسکن اقشار ضعیف جامعه و رفع معضل بدمسکنی به رغم اتخاذ سیاست‌های حمایتی دچار مشکلاتی بوده و پس از گذشت چهار دهه از پیروزی انقلاب اسلامی در دستیابی به عدالت اجتماعی در برخورداری تمام اقشار از مسکن مناسب که یکی از آرمان‌های انقلاب اسلامی بوده است همچنان ناکام مانده است. مطالعات متعدد انجام شده در موضوع بررسی وضعیت مسکن در دهه‌های گذشته نشان می‌دهند که با فاصله گرفتن از دهه اول انقلاب اسلامی، سیاست‌گذاری‌های مسکن عمدتاً به نحوی بوده‌اند که سبب شکل‌گیری سرمایه‌داری و ایجاد سرمایه برای قشر محدودی در حوزه مسکن شده‌اند و ازسوی دیگر این سیاست‌ها در شناخت جامعه هدف درست عمل نکرده و به همین دلیل علیرغم وجود سیاست‌ها و برنامه‌های متعدد در حوزه مسکن بسیاری از آنها در دستیابی به هدف ناکام مانده‌اند.

یکی از نمونه‌های این سیاست‌ها برنامه مسکن مهر است که از هدف اولیه خود یعنی تأمین مسکن ارزان برای اقشار کم درآمد به دلیل ضعف در شناخت جامعه هدف و متقاضیان واقعی و عدم اجرای کارشناسانه دور مانده و با وجود هزینه‌های بسیار که برای دولت به همراه داشته با مشکلاتی ازجمله ورود سوداگری، عدم تحقق عدالت در برخورداری از مسکن مناسب و رفع بدمسکنی مواجه شده است.

رویکردهای متعددی که در طول دهه‌های گذشته اتخاذ شده‌اند به دلیل نارسایی‌هایی از این قبیل دارای کاستی و خلأهایی بوده‌اند. برخی دیگر از موانعی که می‌تواند از تحقق اهداف در حوزه مسکن جلوگیری کند و سد راه سیاست‌های وضع شده جهت بهبود وضعیت مسکن در کشور شود به‌شرح زیر است: 

مقطعی بودن سیاستها و عدم اتخاذ سیاست‌هایی با افق بلندمدت، 

نبود آمار و اطلاعات جامع، دقیق و شفاف از وضعیت تولید، موجودی و تقاضای مسکن، 

عدم توسعه زیرساخت‌ها و ابزار مورد نیاز برای ثبت و رصد معاملات و قیمت مسکن جهت کنترل بازار، 

توجه ناکافی به گروه‌های پایین درآمدی، حاشیه‌نشینان و ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی و عدم اتخاذ سیاست‌های کافی و مناسب در مقوله مسکن حمایتی، 

متعادل نبودن هزینه مسکن در سبد هزینه خانوار و افزایش روزافزون شکاف استطاعت و قیمت مسکن و بروز نتیجه آن به شکل بدمسکنی، 

فقدان نگاه ویژه به استملاک مسکن خانوارهای تازه تشکیل شده) خانه اولی (و سهم بالای آنها از انباشت تقاضای مسکن و تشدید نابرابری در بهره مندی از مسکن، 

پررنگ شدن جنبه سرمایه‌ای مسکن نسبت به جنبه مصرفی و عدم کنترل ورود آن به بازار سوداگری، 

رویکرد نامشخص به مساله مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک و گسترش افسارگسیخته شهرنشینی به خصوص در کلانشهرها

گسترش بافت فرسوده و عدم تحقق برنامه‌های بازآفرینی و احیای آن

عدم تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری در تولید مسکن و انباشت سرمایه در بازارهای موازی غیرمولد

ضعف در کیفیت ساخت و ساز و کاهش عمر مفید ساختمان‌ها و هدررفت سرمایه‌های ملّّی

توجه کمتر به حوزه ساخت و ساز و مسکن سازی به عنوان یک بخش محرک در رشد تولید ناخالص داخلی و افزایش اشتغال.

افت سرمایه‌گذاری در دهه اخیر

بررسی‌ها نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری در بخش مسکن و ساختمان در برنامه‌های توسعه اقتصادی در دو دهه میانی بعد از انقلاب بهبود یافته، اما به دلایل متعددی در دهه اخیر مطلوب نبوده است.

ازجمله این دلایل می‌توان به مواردی از قبیل سهم کم سرمایه‌گذاری دولتی، گرایش کم تعاونی‌ها و بخش خصوصی، متناسب نبودن تسهیلات اعطایی با قیمت مسکن و توان اقتصادی خانوارها، عدم مدیریت مناسب در هدایت نقدینگی در بازار، تداخل وظایف در حوزه مدیریت شهری و بخش مسکن و شهرسازی، مقطعی بودن سیاست‌گذاری‌ها و مازاد و انباشت تقاضا در بازار مسکن اشاره کرد.

در صورت رفع این مشکلات با مداخله کارآمد دولت و حاکمیت، رونق پایدار بازار مسکن می‌تواند منجر به رشد اقتصادی در کشور شود که اشتغالزایی بالایی نیز به دنبال خواهد داشت.

رکود در صنعت مسکن باعث از دست رفتن فرصت‌های شغلی بسیاری می‌شود و با توجه به ضرایب پیشین و پسین بخش مسکن و ارتباط و وابستگی این بخش با حدود 120 صنعت دیگر، رکود آن می‌تواند به رکود بخش مهمی از صنایع وابسته و بیکاری نیروی کار آنها منجر شود و در طرف مقابل رونق این بخش به رونق این صنایع و افزایش فرصتهای شغلی منجر شود.

بنا به اذعان فعالان حوزه مسکن، بخش ساختمان به ازای هر 60 مترمربع ساختوساز یک شغل مستقیم و 1.24 شغل به‌طور غیرمستقیم ایجاد یا تثبیت می‌کند و از نظر حجم اشتغال نیز حدود 13 تا 15 درصد اشتغال مستقیم و غیرمستقیم وابسته به صنعت ساختمان و مسکن است .

   11 پیشنهاد برای توسعه مسکن

مرکز پژوهش‌های مجلس، پس از بررسی تغییرات 

صورت گرفته در حوزه مسکن و شهرسازی قبل و پس از انقلاب اسلامی و مرور چشم‌اندازهای آتی این بخش، 11پیشنهاد برای توسعه بخش مسکن و شهرسازی ارایه کرده که این شرح است: 

دستیابی به شاخص برابری تعداد واحد مسکونی در مقابل تعداد خانوار 

کاهش سهم زمین در هزینه تمام شده قیمت مسکن 

مسکن اجتماعی و حمایتی 

نظام اجاره‌داری حرفه‌ای 

نوسازی بافت‌های فرسوده 

جوازهای ساختمانی 

تناسب الگوی ساخت و تقاضای مسکن 

تسهیلات حمایتی مسکن 

 ورود خانه‌های خالی به چرخه مصرف 

مالیات بر عایدی سرمایه املاک 

مدیریت یکپارچه شهری