بودجه: امری فنی یا سیاسی؟

علی دینی ترکمانی

بودجه در هر اقتصادی همچون دماسنجی است که با بررسی ابعاد و زوایای گوناگون آن می‌توان علایم بالینی اقتصاد سالم را از اقتصاد بیمار و درمانده تشخیص داد. بودجه سند مالی کوتاه‌مدت یک‌ساله‌ای است که از سویی عدم تحقق هدف اصلی آن، یعنی تراز دخل و خرج، معلول عملکرد ضعیف بلندمدت اقتصادی است؛ و از سوی دیگر عدم تعادل زیاد میان این دخل و خرج، خود علت تشدید چالش‌های ساختاری توسعه‌ای در حال و آینده است. از بودجه انتظار می‌رود که سه اصل را برآورده کند: نخست؛ نداشتن کسری یا داشتن کسری در حد معقول؛ دوم؛ تخصیص منابع به سوی انباشت سرمایه مولد؛ سوم؛ توزیع عادلانه منابع و امکانات، چه میان گروه‌های اجتماعی و چه میان مناطق مختلف یک کشور. به بیانی دیگر، بودجه هم کارکرد تخصیصی دارد و هم کارکرد توزیعی. بنابراین، انتظار می‌رود که از سویی در خدمت تخصیص منابع به اموری باشد که بیشترین بازدهی اجتماعی را دارند و از سوی دیگر موجب کاهش نابرابری درآمدی و کاهش شکاف‌های منطقه‌ای بشود. با این اوصاف، بودجه سال ۱۴۰۰ تا چه حد به این اصول نزدیک خواهد بود؟ پاسخ بر مبنای تجربه زیست شده مشخص است. هر سال، بودجه به نحوی تنظیم می‌شود که منابع با مصارف تراز شود و کسری پیش نیاید. ولی عملا کسری افزایش می‌‌یابد. چون منابع درآمدی محقق نمی‌شوند و مصارف کاملا محقق می‌شوند. در برخی از سال‌ها به‌دلایلی چون کرونا و حوادث طبیعی چون سیل و موارد دیگر، بیشتر از  آنچه پیش‌بینی شده رشد می‌کنند. تخصیص منابع به انباشت سرمایه که در بودجه با عنوان «هزینه‌های تملک سرمایه» ذکر می‌شود، رفته رفته ته کشیده و در برخی از سال‌ها مانند سال گذشته و جاری آنقدر نبوده که حتی جبران استهلاک سرمایه‌ بشود. یعنی سرمایه‌گذاری خالص، منفی شده است. یعنی، ظرفیت‌های تولیدی به جای رشد کردن یا حتی ثابت ماندن، کاهش یافته است.  داستان سهم‌بری مناطق محروم از بودجه هم مشخص است. شکاف میان تهران و چند کلان‌شهر بزرگ از یک‌ طرف و مناطق محرومی چون سیستان و بلوچستان، کهگیلویه و بویراحمد، خوزستان، چهارمحال و بختیاری، گلستان و کردستان از سوی دیگر، سال به سال افزایش یافته است. در بودجه سال آینده توجه افزون‌تری به افزایش حقوق پرسنل دولت شده است که بخش عمده هزینه‌های جاری یا عملیاتی را تشکیل می‌دهد. این توجه، از زاویه تلاش برای حفظ قدرت خرید کارکنان دولت قابل فهم است. ولی طبعا همراه با تشدید شکاف میان هزینه‌های عمرانی و جاری خواهد شد. یعنی مشکل انباشت سرمایه کمافی‌السابق باقی خواهد ماند. بعید است با آمدن جو بایدن امکان سریعی برای رفع تحریم‌ها و افزایش صادرات نفت و پوشش هزینه‌ها از این محل وجود داشته باشد. اگر درآمدها از محل مالیات‌ها نیز چندان قابل افزایش نباشد، کسری بودجه بالا را باید همچنان شاهد بود. حتی اگر اقتصاد جهان و ایران از گردونه کرونا عبور کند و رشد اقتصادی مثبت بشود، پایه تولید و درآمدهای مالیاتی مرتبط با آن نمی‌تواند آنقدر افزایش یابد که مصارف افزایش یافته در حد ۴۷ درصد را پوشش دهد. داستان بودجه در اقتصاد ایران، داستانی تکراری است. تامین درآمدهایی برای مصارف مشخص. مصارفی که در چارچوب اصل «وابستگی به مسیر گذشته» خود را بازتولید می‌کنند بدون اینکه بخشی از آنها کارکرد تخصیصی و توزیعی مثبت داشته باشند. نهادها و دستگاه‌های زیادی از بودجه سهم می‌برند که نقشی در انباشت سرمایه ندارند. بازدهی اجتماعی فعالیت‌شان صفر یا حتی ممکن است منفی باشد. به همین دلیل، در سوی دیگر، امکان انباشت سرمایه قوی در جهت افزایش پایه تولید و جایگزین‌سازی درآمدهای مالیاتی تولیدی به جای درآمدهای نفتی وجود ندارد. در تحلیل نهایی این یعنی بروز اجتناب‌ناپذیر مشکل ساختاری: وابستگی به درآمدهای نفتی با سهم حدود ۴۰ درصدی از درآمدها و ناتوانی از رهایی از مصارف نامولد. مادامی که بودجه و بودجه‌ریزی چنین قاعده‌ای دارد، نمی‌توان انتظار تحقق بودجه‌ای متعادل، با کارکردهای تخصیصی و توزیعی توسعه‌‌ای را داشت. کسری بودجه افزایش خواهد یافت و شکاف‌های منطقه‌ای بیشتر خواهد شد.ریشه‌های مشکلات بودجه، ساختاری و مرتبط با ساخت قدرت مبتنی بر «تودرتویی نهادی» است. یعنی، بودجه، برخلاف تصور رایج، امری صرفا فنی نیست که با رعایت ملاحظات آن، چالش‌ها، رفع و رجوع بشود. بودجه، در اصل، امری سیاسی است. اینکه ترکیب منابع و مصارف چگونه باشد را ویژگی‌های ساخت قدرت تعیین می‌کند نه کارشناسانی که حکم ابزار فنی در بودجه‌ریزی را دارند. مادامی که این ساخت ویژگی‌های ماهوی خود را حفظ کند، بودجه نمی‌تواند از نظر کارکردهای تخصیصی و توزیعی خوب عمل کند و در خدمت پیشبرد اهداف توسعه‌گرایانه باشد.