تحلیل لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور

رضا وفائی‌یگانه|

١- مقدمه

در اقتصاد ایران دولت بازیگر اصلی اقتصاد است و نقش قابل توجه و تعیین‌کننده‌ای در این عرصه ایفا می‌کند. بودجه مهم‌ترین سند مالی دولت و در واقع یک سند برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت است که جهت‌گیری‌های یک ساله را روشن می‌کند و شاخصی برای سنجش توانایی‌های دولت در تجهیز و تخصیص منابع برای اجرای ماموریت‌هایش است. بودجه به عنوان برنامه کوتاه‌مدت و ابزار اجرایی برنامه‌های توسعه است. به همین جهت هم‌راستایی بودجه‌های سالانه با برنامه‌های توسعه الزامی است. تعارض بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه، مانع تحقق اهداف میان مدت برنامه‌های توسعه می‌شود لذا اگرچه سند بودجه تنها برای یک سال تهیه می‌شود اما تاثیرات آن تا چند سال ادامه دارد و از این‌رو توجه به وضعیت بودجه‌ریزی و مشکلات و تاثیرات آن بر شاخص‌های اقتصادی به عنوان مهم‌ترین سیاست مالی دولت، از اهمیت بسزایی برخوردار است. بودجه به مثابه ابزار سیاست مالی دولت از طریق تاثیر بر مولفه‌های مهم محیط کسب و کار بر فرآیند کارآفرینی و کسب و کار اثر می‌گذارد و محیط مالی مناسب از جمله مولفه‌های مهمی است که بودجه دولت و شرکت‌های دولتی به‌طور مستقیم بر آن اثر دارد. در اقتصاد، حجم منابع مالی در دسترس کارآفرینان برای سرمایه‌گذاری محدود است و طبق مطالعات مختلف انجام شده، مهم‌ترین مساله کارآفرینان، تامین مالی برای رشد و توسعه و حتی حفظ وضع موجود کسب وکارشان است. لذا کسری بودجه دولت و شرکت‌های دولتی که از طریق استقراض از بانک‌ها، فروش اوراق مشارکت و سایر اوراق مالی تامین مالی می‌شود، حجم منابع مالی در دسترس کارآفرینان را کاهش داده و محیط مالی را برای کارآفرینان نامساعد می‌کند. به این ترتیب، بررسی لایحه بودجه از حیث موارد ذکر شده برای تحلیل وضعیت محیط کسب و کار حایز اهمیت است.

٢- تحلیل ارقام کلان بودجه سال ۱۴۰۰:

سقف لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور معادل ۲۴۳۶ میلیارد تومان پیشنهاد شده است. بر این اساس بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹9 معادل 20.2 درصد رشد داشته است. در این لایحه بودجه حجم منابع عمومی دولت معادل ۳۷ درصد (۹۲۹ هزار میلیارد تومان) و بودجه شرکت‌های دولتی معادل ۶۳ درصد (۱۵۶۲ هزار میلیارد تومان) کل منابع بودجه پیش‌بینی شده است. منابع شرکت‌های دولتی نسبت به قانون سال ۱۳۹9 معادل ۹ درصد و منابع عمومی دولت معادل ۴۳ درصد رشد داشته است.

پیش‌بینی شده است که از مجموع منابع بودجه عمومی معادل ۳۴ درصد از محل درآمدها (عموما مالیات)، ۳۲ درصد از محل فروش دارایی‌ها، ۲۴ درصد از محل فروش نفت خام و گاز طبیعی و ۱۰ درصد از محل درآمد اختصاصی دولت تامین شود. از مجموع مصارف دولت در لایحه سال ۱۴۰۰ معادل ۷۷ مربوط به هزینه‌های جاری، ۱۲ درصد بودجه عمرانی و معادل ۱۰ درصد هزینه تسویه اوراق مالی سال‌های گذشته بوده است. در این لایحه نسبت به قانون سال ۱۳۹9 رشد بودجه عمرانی معادل ۲۵ درصد و هزینه‌های جاری ۶۵ درصد بوده است.

بررسی ریز هزینه‌های جاری نشان می‌دهد که از مجموع هزینه‌های جاری معادل ۳۲ درصد مربوط به حقوق و دستمزد بوده است. بودجه جاری تقریبا 6.5 برابر به بودجه عمرانی بوده و درآمدهای مالیاتی صرفا ۳۴ درصد هزینه‌های جاری دولت را پوشش داده است که خود این مساله بیانگیر ناهماهنگ بودن حجم و اندازه دولت با اندازه اقتصاد ایران است. نسبت بودجه عمرانی (ایجاد سرمایه و زیرساخت) به کل درآمد حاصل از فروش نفت و گاز (واگذاری دارایی سرمایه‌ای) معادل ۴۹ درصد است که این موضوع نشان از عدم توجه به عدالت بین نسلی است. همچنین نسبت بودجه عمرانی به هزینه‌های حقوق و دستمزد معادل ۵۲ درصد است. در این لایحه سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت خام معادل ۲۰ درصد تعیین شده است همچنین اجازه جذب ۳۰ میلیارد دلار منابع فاینانس (به علاوه سهمیه سال‌های گذشته) داده شده است. البته در این مورد در سال‌های گذشته حتی در سال‌های غیر تحریمی عملکرد مناسبی وجود نداشته است.

ریزمنابع بودجه عمومی دولت

ریزمصارف بودجه عمومی دولت

۳- ارزیابی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ از منظر فضای کسب و کار و بخش تعاون:

- تاکید بر مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی بر تقویت تعاونی‌ها:

در این خصوص پیشنهاد شده است مبلغ ۶۰۰ میلیارد تومان برای تعاونی‌های فراگیر ملی به منظور فقرزدایی و ارایه تسهیلات به تعاونی‌ها و همچنین ۷۰۰ میلیارد تومان به منظور ارایه تسهیلات بانکی از محل وجوه اداره شده به تعاونی‌ها و افزایش بانک توسعه تعاون در نظر گرفتند.

- ارایه پیشنهاد جهت حذف نرخ ۴۲۰۰ و استفاده از نرخ ارز سامانه معاملات الکترونیکی (ETS) و تخصیص منابع ایجاد شده جهت تامین معیشت و سلامت مردم که این موضوع قطعا قیمت کالاهای اساسی را به ‌شدت افزایش می‌دهد.

- ارایه پیشنهاد افزایش هزار میلیارد تومانی سرمایه بانک توسعه تعاون از محل درآمدهای حاصل از اجرای قانون اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی به منظور حمایت از نوسازی و بهسازی بنگاه‌های تعاونی و ایجاد اشتغال و کارآفرینی در بخش تعاون.

- خارج شدن لایحه بودجه از ماهیت برنامه‌ای:

بررسی ترکیب هزینه‌های دولت نشان می‌دهد که بیش از ۸۸ درصد هزینه‌های دولت تقریبا قطعی هستند (هزینه‌های جاری و هزینه تسویه اوراق مالی) در این سال دولت مجبور است دو برابر سال ۱۳۹9 اوراق مالی را تسویه کند بر این اساس بودجه از حالت برنامه خارج شده است.

- رشد بی‌رویه بودجه جاری دولت:

بودجه جاری دولت در این لایحه معادل ۶۳۷ هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است (با احتساب هزینه‌های اختصاصی این رقم معادل ۷۲۰ هزار میلیارد تومان است) که معادل ۷۵ درصد بودجه عمومی بوده و نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹9 معادل ۴۶ درصد رشد داشته است. بیشترین عامل رشد هزینه‌های جاری شامل افزایش هزینه‌های بخش سلامت به دلیل کرونا، افزایش حقوق کارکنان دولت و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان است.

- مراجعه بیش از اندازه دولت به بازار سرمایه و نظام بانکی جهت تامین کسری بودجه دولتی جهت فروش اوراق مالی:

در لایحه بودجه پیش‌بینی شده است که معادل ۱۲۵ هزار میلیارد تومان از منابع دولت از محل فروش اوراق مالی و معادل ۱۲۲ هزار میلیارد تومان از محل استقراض از نظام بانکی تامین گردد. با توجه به بدهی‌های گذشته دولت به نظام بانکی (۳۷۰ هزار میلیارد تومان بدون بدهی به بانک مرکزی) این مساله قطعا موجب ایجاد تنگناهای مالی برای بخش غیردولتی می‌شود.

- احتمال حجم بالای کسری بودجه:

اگر کسری بودجه دولت را کل مخارج منهای منابع درآمدی، شامل درآمد مالیاتی، گمرکی و درآمد اختصاصی دستگاه‌های اجرایی بدانیم؛ مشاهده می‌شود تقریبا کسری بودجه دولت معادل ۵۷ درصد منابع عمومی دولت است. به عبارتی معادل ۵۷ درصد بودجه عمومی از محل فروش سرمایه یا استقراض است و بیانگر ناهماهنگی اندازه دولت متناسب با حجم اقتصاد ایران است.

- عدم رعایت عدالت بین نسلی در لایحه بودجه:

نسبت بودجه عمرانی (ایجاد سرمایه و زیرساخت) به کل درآمد حاصل از فروش نفت و گاز (واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای) معادل ۴۹ درصد است به عبارتی حتی به اندازه نصف برداشت از سرمایه‌های کشور سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها نداشتیم که این موضوع نشان از عدم توجه به عدالت بین‌نسلی است.

- نامتناسب بودن اندازه دولت با واقعیت‌های اقتصاد ایران:

حجم و اندازه اقتصاد دولتی به شکلی افزایش یافته است که درآمدهای مالیاتی تنها ۳۴ درصد هزینه‌های جاری را پوشش می‌دهد. این شاخص نشان می‌دهد که اندازه اقتصاد دولتی با واقعیت‌های اقتصاد ایران همخوانی ندارد.

-عدم رعایت سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از فروش نفت:

با وجود اینکه دولت انتظار فروش نفت بالایی را برای سال ۱۴۰۰ پیش‌بینی کرده اما سهم صندوق توسعه متناسب با اساسنامه صندوق در نظر گرفته نشده است. سهم این صندوق در لایحه ۱۴۰۰ معادل ۲۰ درصد تعیین شده است.

- استفاده از بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی جهت تسویه بدهی‌های دولت به بخش‌های غیردولتی:

دولت برنامه‌ریزی کرده است که با استفاده از اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی بدهی خود به به بخش‌های دولتی را تسویه کند. این مجوز قطعا موجب افزایش انگیزه بانک‌ها جهت اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی می‌شود.

- استفاده از ساز و کار مشارکت عمومی، خصوصی و تعاونی برای اجرای پروژه‌های نیمه‌تمام:

با توجه به پروژه نیمه‌تمام در کشور و ضرورت تعیین تکلیف آنها، دولت برنامه‌ریزی کرده است که به استناد تجربه جهانی از مدل مشارکت دولت و بخش خصوصی جهت تکمیل این طرح‌ها استفاده کند. در این لایحه همانند سال گذشته پیشنهاد شده است که معادل ده درصد از بودجه عمرانی به عنوان محرک و تشویق بخش خصوصی و تعاونی جهت انجام پروژه‌های عمرانی نیمه تمام در قالب مشارکت یا واگذاری در نظر گرفته شود.

- استفاده از تسهیلات بانکی جهت اجرای طرح‌های توسعه‌ای و زیرساختی:

به بانک‌های تجاری و تخصصی مجوز داده شده است تا تسهیلات ریالی و ارزی معادل سه میلیارد دلار در راستای تشویق بخش خصوصی جهت سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حوزه نفت و گاز، طرح‌های توسعه‌ای حوزه بخش صنعت و معدن، برق و تکمیل صنایع تکمیلی بخش کشاورزی و حوزه حمل و نقل باشد.

- استفاده از نرخ سامانه معاملات الکترونیک (ETS) جهت نرخ‌گذاری تسهیلات صندوق توسعه ملی:

وزارت اقتصاد مکلف شده است که شرکت‌های تابعه دولت در بورس و فرابورس را با تخفیف ۳۰ درصد و در قالب صندوق‌های سرمایه‌گذاری واگذار کند. بانک‌های دولتی مکلف به سفارش‌های خرید و فروش واحدهای سرمایه‌گذاری از طریق شعب خود شدند.

- اختصاص دو میلیارد و هشت میلیون یورو از تسهیلات صندوق توسعه ملی جهت اجرای طرح‌های حوزه کشاورزی و محیط زیست، تقویت بنیه دفاعی، اجرای طرح‌های نوآورانه ریسک‌پذیر و آب و فاضلاب شهری.

- ورود بیش از اندازه دولت به سیاست‌های پولی در لایحه (غلبه سیاست‌های مالی بر پولی):

لایحه بودجه قاعدتا یک سیاست مالی است و نباید بیش از اندازه به حوزه سیاست‌های پولی ورود کند. اما در این لایحه به کرات هم در سیاست‌های کلان بخش پولی ورود شده و هم با نقض حاکمیتی شرکتی بانک‌ها در خصوص تسهیلات بانکی تعیین تکلیف صورت گرفته است. بسیاری از احکام بودجه قطعا موجب تغییر پایه پولی کشور می‌شود و به ‌شدت تورم زاست از جمله در جزء (م) تبصره ۵ که به صراحت از عنوان «به منظور اجرای سیاست پولی» استفاده و عملا سیاست پولی تعیین شده است و قطعا موجب افزایش بدهی دولت به بانک‌ها می‌شود و از آن طرف بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نیز افزایش می‌یابد و قطعا رشد نقدینگی را به همراه دارد.

- افزایش بی‌سابقه درآمدهای مستقیم مالیاتی:

برای سال ۱۴۰۰ درآمد مالیاتی رشدی معادل ۲۱،۲ درصد برآورد شده است. رشد درآمد مالیات‌های مستقیم ۴۹ درصد برآورد شده است که علت اصلی آن افزایش شدید مالیات بر خانه‌های خالی (۲۰ هزار میلیارد تومان) است. با توجه به نامساعد بودن شرایط اقتصادی و همچنین اثرات کرونا بر فعالیت فعالان اقتصادی به نظر می‌رسد این افزایش درآمد مالیاتی تاثیرات نامطلوبی بر بخش تولید خواهد آورد.

- استفاده از ابزار صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس جهت واگذاری سهام دولتی بدون تعیین تکلیف کردن فرآیند واگذار کردن مدیریت آنها به سهامداران.

- عدم رعایت حاکمیت شرکتی بانک‌های دولتی از طریق تکلیف کردن آنها به خرید سهام صندوق‌های سرمایه‌گذاری دولتی قابل معامله در بورس.

- ایجاد یک کمیته تخصصی به منظور مدیریت تبعات احتمالی انتشار اوراق مالی در بازار پول و سرمایه و تعیین نرخ اسمی اوراق با حضور وزیر اقتصاد، رییس سازمان برنامه و بودجه و رییس بانک مرکزی و بدون حضور نماینده بازار سرمایه و بیمه.