ساختار تصویب بودجه
محدثه سروش بیگدلی
از اصلیترین دغدغه‌های مــجلس شــورای اسلامی در زمستان هر سال تصویب بودجه پیشنهادی دولت است. فرایند تصویب در مجلس در خروجی بودجه و کمک به کارآمدی آن بسیار موثر است. در این نوشتار تلاش می‌شود فرایند تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی و اثراتی که این فرایند بر لایحه بودجه 1400 دارد مورد تحلیل واقع شود. نوع ساختار داخلی پارلمان و ترکیب کمیسیونهای بررسی‌کننده بودجه در نوع تغییرات بودجه اثرگذار است. با توجه به پیچیدگی زیاد و جزییات فنی مربوط به بودجه، ترکیب و ترتیب رسیدگی در کمیسیونها از اصلیترین تدبیرهای پارلمان برای حفظ حقوق خود در بودجه‌ریزی است. رابطه بین کمیسیون بودجه و کمیسیونهای بخشی در تعیین نتایج بودجه قانونی مهم است. منظور از کمیسیون بودجه، کمیسیونی است که به‌طور ویژه برای رسیدگی به لایحه پیشنهادی دولت تشکیل می‌شود.
3 الگو در خصوص روابط این کمیسیونها وجود دارد. در الگوی اول، برخی از مجالس قانونگذاری مسوولیت کامل را به کمیته بودجه اختصاص می‌دهند و منجر به ایجاد هماهنگی و ثبات در بودجه قانونی، به ویژه تسهیل نظم و انضباط مالی می‌شود. در حالی که در الگوی دوم، برخی دیگر صلاحیت‌ها را در میان کمیته‌های بخشی تقسیم می‌کنند، این الگو به منافع بخشی که در بودجه نهایی منعکس می‌شود کمک می‌کند. در الگوی سوم، ابتدا کمیسیون بودجه در مورد سقف هزینه کل و درآمدها، عمده مسائل مربوط به سیاست‌های مالی و سقف کل هر بخش تصمیم‌گیری می‌کند و سپس کمیسیونهای بخشی، بررسی تفضیلی برنامه‌های بودجه و اعتبارات پیشنهادی را انجام می‌دهد مانند فرانسه. در سوئد با رویه‌ای متفاوت و بدون وجود کمیسیونهای بخشی بودجه، ابتدا کمیسیون مالی، سقفهای کل هزینه‌ها را تعیین می‌کند، در حالی که اعتبارات دولت توسط سایر کمیسیونها رسیدگی می‌شود. در اکثر کشورها رسیدگی و تصویب نهایی بودجه در کمیسیونهای تشکیل شده برای امر بودجه‌ریزی انجام می‌شود و این امر برای خارج کردن فرایند تصویب بودجه از مسائل سیاسی و رسیدگی تخصصی‌تر است. برای مثال در آلمان با نظام پارلمانی، ریاست کمیسیون بودجه بر عهده یکی از افراد حزب مخالف است تا بر برنامه‌ریزی حزب حاکم نظارت کافی وجود داشته باشد.
معمولا ترکیب کمیسیونها بر اساس ساختار، نوع اهداف و سیاست‌های بودجه‌ای ایجاد می‌شود تا پارلمان بتواند در فرایند تصویب در کمیسیونها بیشترین اعمال نفوذ و نظارت کارآمد را داشته باشد. در فرایند تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی، ابتدا کمیسیونهای تخصصی گزارش‌های خود را به کمیسیون تلفیق ارایه می‌کنند سپس کمیسیون تلفیق گزارشی نهایی را برای صحن آماده می‌نماید. تصمیم‌گیری نهایی در صحن اتفاق می‌افتد که ممکن است در بعضی از موضوعات، تصمیم‌گیری تخصصی کمیسیونی را زیر سوال ببرد. همچنین جلسات رای‌گیری در صحن عمدتا از فشارهای سیاسی تاثیر می‌پذیرد. احتمالا در بودجه پیشنهادی 1400 دولت، تصمیم‌گیری در خصوص افزایش 50 درصدی حقوق کارمندان و اثرات تورمی آن با توجه به کمبود منابع، تعارضی را به وجود بیاورد و در نتیجه یک جو سیاسی و پوپولیستی را در تصمیم‌گیری نهایی صحن ایجاد کند. از طرفی ساختار و فرایند رسیدگی به بودجه در کمیسیونها، از یک روند منطقی متناسب با ساختار بودجه تبعیت نمی‌کند که با بخش‌های مختلف بودجه و سیاست‌های کلان بودجه‌ای همخوانی داشته باشد. در واقع ساختار کمیسیونی به نحوی نیست که بخش‌های بودجه در آنها تقسیم شود و این امر ناشی از دلائلی مانند وجود تبصره‌های ماده واحده، وجود اعدادی در بودجه که در اعداد کل بودجه ذکر نمی‌شوند، ذکر احکام دایمی در بودجه و به‌طور کلی نبود ساختار مشخص بودجه‌نویسی است که برنامه‌ها و اعداد مدنظر دولت را بطور منظم و دسته‌بندی شده در بودجه مشخص کند. تناسب بین بخش‌های بودجه و فرایند رسیدگی باعث بررسی کارآمدتر در زمان محدود می‌شود به این معنا که ابتدا سقفهای کل هر بخش توسط کمیسیون اصلی بودجه تعیین شود و سپس بخش‌ها با سقفهای مصوب برای تعیین جزییات تفضیلی اعداد و هزینه‌ها به کمیسیونهای مربوط وارد شود. در این فرایند رسیدگی، تنشها و لابیها بین کمیسیونهای مختلف پس از تصویب سقفها، به حداقل میرسد و تا حدودی موجب تمرکز کمیسیونها در بخش‌های خود می‌شود. همچنین اهداف کلان بودجه‌ای بطور مشخص وجود ندارد تا به عنوان معیار اعمال تغییرات و اصلاح در بودجه به پیشنهادات کمیسیونها و نماینده‌ها سامان دهد. در واقع پارلمانهای دنیا تلاش می‌کنند که برای کاهش تنشهای سیاسی و اختلاف‌نظرهای بودجه‌ای بین دولت و پارلمان و رسیدگی تخصصی هر بخش بودجه، قوانین و سیاست‌های کلان بودجه‌ای تعریف کنند و کمیسیونی را برای رسیدگی به این امر لحاظ می‌کنند. اما ساختار داخلی رسیدگی به بودجه در مجلس ایران به نحوی است که اگرچه بودجه 1400 حتی خیلی بیشتر از بودجه در دو سال قبل تورمی است اما به دلیل نبود معیار و اهداف قانونی و تصمیم‌گیری در کمیسیونها و صحن، نمی‌توان خروجی مطلوبی از آن انتظار داشت. با رویه متعارف و تجربه‌های سال‌های قبل، مجلس با تایید کلیات بودجه، به دنبال اصلاحات بودجه در خود مجلس بود و نهایتا لایحه پیشنهادی دولت با درصد پایین تغییرات تصویب شده است. امسال نیز به جهت عدم تغییرات ساختاری تصویب بودجه، دولت با ارایه بودجه‌ای با هزینه‌های بالا، افزایش 50 درصدی حقوق کارمندان و بیش‌برآورد در درآمدها، بار سیاسی فراوانی به مجلس وارد شده است زیرا با عدم تصویب، به ظاهر عدم همراهی جناح حاکم در مجلس با معیشت مردم در فضای عمومی حاکم می‌شود در حالی که تصویب این بودجه، اثرات تورمی برای کل جامعه دارد. این موضوع در رقابت‌های انتخاباتی سال آینده ریاست‌جمهوری بی‌اثر نخواهد بود. حتی در صورت رد کلیات توسط مجلس و عدم ارایه بودجه جایگزین توسط دولت، بودجه سه دوازدهم سال قبل اجرا می‌شود اما بار سیاسی عدم تصویب برای مجلس باقی میماند. زمان ارایه بودجه نیز از موضوعات موثر در اختیارات پارلمانها در بحث بودجه است. قبل از آغاز سال مالی جدید، پارلمانها در اکثر کشورها مانند فرانسه و ژاپن بطور معمول 4-2 ماه فرصت دارند تا بودجه را بررسی کنند. در کشورهایی که بودجه را در دو مرحله تصویب می‌کنند، طبیعتا این بازه زمانی طولانی‌تر است، مانند سوئد که لایحه موسوم به سیاست مالی بهار 6 ماه قبل از شروع سال مالی ارایه می‌شود. این لایحه شامل کلیات بودجه سه سال آینده است به همین جهت ابتدا پارلمان کلیات را در سه ماه رسیدگی و تصویب می‌کند، سپس بودجه تفضیلی سال پیش رو بر اساس کلیات مصوب، توسط دولت تنظیم می‌شود و پارلمان در سه ماهه دوم فرصت تطبیق بودجه تفضیلی با کلیات را دارد. در نظام‌های پارلمانی مانند کانادا چون دولت از حزب اکثریت پارلمان ایجاد می‌شود، این محدودیت بین صفر تا 2 ماه است. در نظام بودجه ایران با توجه به تک‌مرحله‌ای بودن رسیدگی، دولت موظف است تا 15 آذر بودجه خود را ارایه دهد و مجلس زمانی حدود 3و نیم ماه برای رسیدگی دارد. در سال‌های اخیر زمان‌بندی ارایه بودجه به خوبی توسط دولت رعایت شده است و مجلس برای رسیدگی و اعمال اصلاحات زمان کافی داشته است.
