دولت و بحران بدهی‌ها

بودجه دولت کسری خواهد داشت. این جمله‌ای است که در طول روزهای گذشته بارها از سوی کارشناسان اقتصادی، نمایندگان مجلس و بسیاری از فعالان اقتصادی مطرح شده، جمله‌ای که اگر پاسخ مشخصی به آن ارایه نشود، در سال آینده مشکلاتی جدید برای اقتصاد ایران به وجود خواهد آورد. صحبت از کسری بودجه مربوط به لایحه بودجه سال آینده نیست و در سال‌های گذشته اقتصاد ایران، همواره با این معضل مواجه بوده و به نظر می‌رسد همین فرایند در سال آینده نیز ادامه خواهد داشت.موضوع کسری بودجه در اقتصاد ملی کشورها نه موضوع تازه‌ای است و نه امکان آن وجود دارد که از تکرارش جلوگیری کرد اما نحوه مواجهه با آن و چگونگی برنامه‌ریزی برای عبور از این شرایط، اهمیت فراوانی دارد. کسری بودجه دو عامل یا مبنای اصلی دارد. نخستین علت به وجود آمدن کسری بودجه، مسائل و اتفاقات غیرقابل پیش‌بینی است که در برخی شرایط رخ می‌دهد. حوادثی مانند سیل و زلزله یا وقوع جنگ با سایر کشورها، عوامل کوتاه‌مدت تاثیرگذار بر به وجود آمدن کسری بودجه است. از سوی دیگر عوامل بلندمدت‌تر مانند بحران‌های اقتصادی یا رکود نیز دیگر دلیل به وجود آمدن کسری بودجه است که بر خلاف عامل اول، معمولا ماهیتی طولانی مدت‌تر و پیچیده‌تر دارد.کسری بودجه زمانی رخ می‌دهد که دولت‌ها بر خلاف پیش‌بینی‌هایشان نتوانند درآمد لازم را به دست آورند و در صورتی که امکان کاهش هزینه‌ها متناسب با کاهش درآمدها به وجود نیاید، دخل و خرج دولت با هم نمی‌خواند و این موضوع در مدیریت سالانه اقتصادی مشکل آفرین می‌شود. از سوی دیگر، میزان نقش آفرینی دولت در اقتصاد نیز تاثیر زیادی در میزان اهمیت کسری بودجه دارد. در کشورهای توسعه یافته که میزان تصدی‌گری اقتصادی دولت به حداقل رسیده و بخش خصوصی نقش آفرین اصلی به شمار می‌رود، کسری بودجه دولت در بدنه اقتصاد تاثیر کمتری دارد اما در کشورهایی مانند ایران که با وجود تمام شعارها و برنامه‌ها، هنوز بخش قابل توجهی از اقتصاد در اختیار دولت است، در صورت تامین نشدن درآمدهای پیش‌بینی شده، شرایط بسیار دشوار می‌شود.اقتصاد ایران در طول تمام دوره‌های گذشته، وابستگی قابل توجهی به درآمدهای نفتی داشته و همین موضوع، تجربه کسری بودجه را بارها تکرار کرده است. بسیاری از کارشناسان اقتصادی تاکید می‌کنند که در صورت افزایش سهم درآمدهای پایدار در بودجه مانند مالیات، خطر تامین نشدن درآمدها کاهش خواهد یافت و امکان برنامه‌ریزی برای آینده را راحت‌تر می‌کند، موضوعی که در بسیاری از کشورهای توسعه یافته اجرایی شده اما در ایران همچنان فاصله قابل توجهی با استانداردها دارد. از سوی دیگر وابستگی به نفت باعث شده، برنامه‌ریزی برای آینده اقتصاد ایران، نه در داخل که در خارج از کشور امکان پذیر شود. در اواسط دهه 50، ابتدا با افزایش قابل توجه قیمت جهانی نفت، دولت شاه، برنامه‌ریزی گسترده‌ای برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مختلف در نظر گرفت و این طرح بلندپروازانه در سال‌های بعد با توجه به کاهش قیمت نفت، به شکل جدی به زمین خورد. در سال‌های پس از پیروزی انقلاب نیز تغییر در درآمدهای نفتی، همواره برای دولت‌ها مشکل ساز شده است. در دولت خاتمی، کاهش جدی درآمدهای نفتی، تامین درآمدهای دولت را با مشکل مواجه کرد و در دولت احمدی‌نژاد افزایش ناگهانی درآمدها و بی برنامگی دولت در استفاده بهینه از آنها، به بالا رفتن نرخ تورم منجر شد.در دهه 90، مشکل اصلی دولت در به دست آوردن درآمدهای نفتی، بیش از آنکه قیمت‌ها در بازار جهانی تاثیرگذار باشند، تحریم‌ها مانع سازی کرده‌اند. تحریم‌هایی که در ابتدای دهه 90 از سوی شورای امنیت سازمان ملل اجرایی شد، فروش نفت ایران به یک میلیون بشکه در روز محدود شد و سپس در تحریم‌های اخیر ترامپ، این عدد به زیر یک میلیون بشکه نیز کاهش پیدا کرد. در چنین بستری دولت روحانی در سال‌های گذشته برای تامین هزینه‌های جاری کشور با مشکلات جدی مواجه شده و همین امر خطر کسری بودجه را افزایش داده است.

    اوراق یا استقراض؟

تمامی دولت‌هایی که در سال‌های مختلف و بنا به دلایل مختلف با کسری بودجه مواجه می‌شوند، چند راهکار محدود برای عبور از این شرایط دارد. نخستین راهکار که خطرناک‌ترین راه نیز به شمار می‌رود، استقراض از بانک مرکزی است. این استقراض می‌تواند با افزایش پایه پولی یا چاپ پول جدید رخ دهد یا با خرید بدهی‌های دولت از سوی بانک مرکزی اجرایی شود. هر دو این روش‌ها، عملا جز افزایش تورم هیچ دستاوردی ندارند و از این رو بسیاری از دولت‌ها از ورود به این حوزه پرهیز می‌کنند. در ایران نیز دولت در سال‌های گذشته اعلام کرده که استقراض از بانک مرکزی را متوقف کرده است. هرچند در این حوزه اختلاف نظرهای جدی میان مسوولان دولت وجود دارد و از سویی رییس کل بانک مرکزی از استقراض غیر مستقیم می‌گوید و سازمان برنامه و بودجه آن را تکذیب می‌کند اما در عمل برای کسری‌های فعلی باید طرح‌هایی دیگری را در دستور کار قرار داد.اصلی‌ترین گزینه باقی مانده، انتشار و فروش اوراق بدهی دولت است. اوراقی که سررسید و سود مشخص دارند و در سال‌های بعد دولت باید آنها را تسویه کند. اصلی‌ترین ابهام اجرایی در این سیاست، انتقال بدهی‌های دولت فعلی به آیندگان است. در کنار آن با توجه به بالا بودن نرخ تورم در اقتصاد ایران، اوراق دولت در میان مردم، طرفدار خاصی ندارد و از این رو بانک‌ها این اوراق را خریداری می‌کنند که در نهایت خود به استقراضی غیر مستقیم از بانک مرکزی منجر می‌شود. در کنار آن، سرنوشت این اوراق نیز اهمیت فراوانی دارند.در سال جاری، دولت حدود 80 هزار میلیارد تومان از منابع خود را به بازپرداخت و تسویه دیون سال‌های گذشته اختصاص داده و با توجه به اینکه منابع امسال نیز محقق نشده، روند انتشار اوراق بدهی ادامه خواهد داشت. در چنین شرایطی است که وقتی دولت صحبت از انتشار 70 هزار میلیارد تومانی اوراق نفتی می‌کند، عملا به معنی سررسید کردن بدهی‌هایی جدید برای دولت‌های آینده است و همین موضوع در سال جاری از سوی مجلس رد شد و سرنوشت این اوراق در لایحه 140 را نیز به هاله‌ای از ابهام فرو برده است.برخی دولت‌ها در سال‌های گذشته، دریافت وام از کشورهای خارجی را نیز در دستور کار خود قرار داده‌اند و با توجه به اینکه اقتصاد ایران در شرایط تحریم قرار دارد، این گزینه نیز قابل پیگیری نیست، هرچند برخی کارشناسان اساسا مقروض شدن به دولت‌های خارجی را خطرناک‌تر از انتشار اوراق داخلی می‌دانند.با در کنار هم قرار دادن موقعیت‌هایی که اقتصاد ایران با آن رو به روست و مشکلاتی که تحریم، کرونا، تورم و رکود به وجود آورده، انتشار اوراق برای جبران درآمدهای محقق نشده، تنها گزینه باقی مانده به شمار می‌آید اما این خطر نیز اقتصاد را تهدید می‌کند که روند ایجاد بدهی‌های جدید مانند گلوله برف عمل کند و سال به سال عدد آن به قدری بزرگ شود که تسویه آنها در سال‌های بعد را سخت‌تر کند، در چنین شرایطی باید دید سرانجام چانه‌زنی‌های دولت و مجلس بر سر بودجه سال آینده در حوزه بدهی‌ها به کجا خواهد رسید و آیا مجلس بر خلاف گمانه‌زنی‌های ماه‌های گذشته به دولت روحانی اجازه می‌دهد که بخشی از بدهی‌ها را به دولت آینده منتقل کند یا نمایندگان طرحی جدید به وجود می‌آورند، طرحی که با توجه به واقعیت‌های اقتصادی ایران، رسیدن به آن قدری دور از انتظار خواهد بود.