ابزارهای دولت در مقابل کسری بودجه

میثم پیله‌فروش

مهم‌ترین اشکال روش کنونی بودجه‌ریزی، تسلط نفتی در بودجه است و متغیرهایی از قبیل قیمت نفت، حجم صادرات آن و نرخ تسعیر ارز تبدیل به ابزارهای سیاست مالی شده‌اند. همچنین تصریح کسری بودجه غیر نفتی، خارج کردن تدریجی درآمدهای نفتی از منابع عمومی با ایجاد تعادل جدید بین ذی نفعان است. اولین قدم اصلاح ضرورت شفاف‌سازی کسری بودجه غیر نفتی دولت است. مهم‌ترین توصیه برای کشورهای نفت خیز جهت تدوین یک بودجه کارآمد، اعلام شفاف کسری بودجه غیرنفتی است. اعلام نکردن شفاف میزان کسری بودجه غیرنفتی باعث گمراه شدن تصمیم‌گیران و پنهان کردن مشکلات کشور بواسطه ارایه ترازهای نمایشی می‌شود. زمانی که کسری بودجه غیرنفتی شفاف اعلام شود مجلس در جایگاه واقعی ریل‌گذاری برای بودجه کشور قرار می‌گیرد.بودجه یکپارچه 4 ویژگی دارد: برخورداری از خزانه واحد برای همه منابع دولت. انتقال مازاد واقعی بودجه به صندوق نفتی. نقش محوری بانک مرکزی در مدیریت دارایی ارزی. محدود کردن کسری بودجه غیر نفتی به عنوان مکمل سازوکار صندوق نفتی. اگر صندوق نفتی با بودجه دولت یکپارچه نشده باشد: مدیریت مالی را پیچیده کرده، باعث تخصیص ناکارآمد منابع مالی وکاهش شفافیت می‌شود.مقایسه عملکرد صندوق نفتی نروژ با حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی ایران نشان می‌دهد: عدم یکپارچگی نظام مالی در ایران، فقدان مدیریت جامع بر وجوه عمومی، شفاف نشدن کل منابع و مصارف عمومی و تصمیم‌گیری درباره مصارف صندوق‌های نفتی خارج از سند بودجه کل کشور، تاثیر نامطلوبی برعملکرد حساب ذخیره و صندوق توسعه ملی داشته است. 

      جعبه ابزار پوشش کسری وراه‌های بهبود فضای مالی 

راهکارهای بهبود فضای مالی شامل موارد زیر است: افزایش ایجاد بدهی و انتشار اوراق فراتر از سقف‌های بودجه، حذف یا کاهش معافیت‌های مالیاتی در پایه‌های مختلف مالیاتی، افزایش نرخ مالیات بر بخش‌های متکی به رانت منبع طبیعی، کاهش یا حذف تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی، کاهش فرار مالیاتی از طریق شفاف‌سازی تراکنش‌های بانکی، افزایش نرخ مالیات بر بخش‌های کمتر مولد یا کمتر بهره ور همزمان با کاهش نرخ مالیات بخش‌های دانش بنیان، حذف بخشی از یارانه‌های غیرضرور، افزایش نرخ مالیات کالاهای مضر به سلامت یا آلاینده‌ها، حذف معافیت‌های مالیاتی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، افزایش نرخ مالیات ارزش افزوده، مالیات‌ستانی از سود سپرده بانکی، افزایش مالیات خرید و فروش سهام، مالیات ستانی از سود سهام، اخذ مالیات عایدی سرمایه در حوزه‌های مسکن، خودرو، زمین، حرکت به سمت اجرایی شدن مالیات از مسکن‌های خالی، اخذ عوارض از تراکنش‌های بانکی، مالیات بر دارایی و ثروت فراتر از آنچه تاکنون تصویب شده، واگذاری سهام دولت در شرکت‌ها، واگذاری منابع عمومی مانند زمین و معدن، طراحی برنامه تحرک بخش واقعی با تکیه بر واگذاری زمین بازآفرینی شهری، حرکت به سمت مالیات بر مجموع درآمد، افزایش ظرفیت پالایشی و فروش بنزین با قیمت تبعیضی در مناطق مرزی، مالیات‌گیری از کشاورزی حذف معافیت بخش کشاورزی با رعایت سقف‌های معافیت معقول، جایگزینی گاز مایع صادراتی با مصرف آن در ناوگان حمل ونقل داخلی و صادرات بنزین، اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی، استفاده از ابزارهای شفافیت پرداخت‌ها و معاملات دولتی و بازنگری هزینه‌ها جهت افزایش کارایی مصارف عمومی و مدیریت هزینه، مدیریت هزینه با اجرای اصلاحات ساختاری در هزینه‌های عمومی مانند اصلاحات پارامتریک درصندوق‌های بازنشستگی. در مواجهه با کسری بودجه، دولت ابزارهای زیر را در اختیار دارد: افزایش درآمدها مثلاً مالیات‌ها، کاهش هزینه‌ها با افزایش بهره وری دستگاه‌های اجرایی؛ واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای فروش املاک و اموال دولت، واگذاری دارایی‌های مالی استقراض داخلی یا خارجی. یا برداشت از منابع نفتی. ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و حذف معافیت‌های بی‌وجه از قبیل هنرمندان، صادرات مواد خام ؛ تعریف مالیات‌های جدید مهارکننده سوداگری: مالیات بر عایدی سرمایه مسکن، خودرو، ارز و... مالیات بر تراکنش‌های کلان ارزی و ریالی، مالیات بر سود سپرده‌های کلان، مالیات بر مجموع درآمد، افزایش پوشش مالیاتی با جلوگیری از فرار مالیاتی از قبیل پزشکان و....؛ حرکت اقتصاد از بانک‌محوری به بازار محوری با مشوق‌های مالیاتی؛ کاهش مالیات بر درآمد شرکت‌ها در صورت تعریف مالیات بر مجموع درآمد خانوار با هدف کاهش فشار مالی بر بنگاه‌های تولیدی؛ وضع مالیات بر صادرات محصولات با ارزش افزوده پایین؛ الزام دولت به پذیرش اظهارنامه قاطبه مؤدیان بدون بررسی و محدود کردن رسیدگی ویژه به مؤدیان با تراکنش بانکی بالا. حذف یا تعلیق برخی از معافیت‌های مالیاتی غیر هدفمند می‌تواند حداقل 30هزار میلیارد تومان درآمد عاید دولت کند. کاهش هزینه‌های اداره کشور جهت جبران کسری بودجه راهکار عمده است. تغییر روش اداره کشور از طریق: محدود کردن نهادهای عمومی غیر دولتی در جهت ماموریت‌های اصلی؛ تعیین تکلیف سهام عدالت؛ تعمیق بازار بدهی برای پوشش ریسک و نااطمینانی‌های درآمدی؛ یکپارچه‌سازی دستگاه‌ها و حذف دستگا ه‌های موازی به ویژه دستگا ه‌های  مرتبط با دریافت از مردم و پرداخت به مردم؛ ساماندهی ساختار شرکتهای دولتی و ادغام شرکت‌های زاید؛ ساماندهی نظام مالی محاسباتی کشور و مدیریت بدهی‌های دولت با تکلیف دولت به اعلام بدهی به صورت متناوب و ضمن لایحه بودجه؛ صرفه جویی در هزینه‌ها و حذف واسطه‌ها در طرح‌های عمرانی و پیمانکاری دولت با پرداخت به ذینفع نهایی از طریق خزانه متمرکز. همچنین اصلاح نظام اداری مهم‌ترین راهکار بلندمدت در کاهش هزینه‌هاست. به عنوان مثال، خرید خدمت به جای تولید خدمت. واگذاری برخی پروژه‌های نیمه تمام به بخش خصوصی می‌تواند موثر باشد.در برخی کشورها مانند نروژ، اداره صندوق‌ها در چارچوب بودجه یکپارچه صورت گرفته و این صندوق‌های مجازی نمونه کامل ادغام صندوق‌های تثبیتی در بودجه عمومی هستند که حسابداری، گزارش دهی و حسابرسی کافی را فراهم می‌کنند .ساختار بودجه یکپارچه مطابق با الگوی نروژ نشان می‌دهد که مصارف بودجه عمومی و منابع بودجه عمومی در این ساختار شامل موارد زیر است. مصارف نفتی: شامل مصارف شرکت نفت، مصارف صندوق توسعه ملی است و منابع نفتی شامل صادرات نفت، فروش داخلی نفت، سود صندوق توسعه ملی و درآمدهای نفتی اغلب مازاد است. مصارف غیرنفتی: شامل پرداخت یارانه نقدی، هزینه‌های جاری، هزینه‌های عمرانی و بازپرداخت بدهی‌ها است.

منابع غیر نفتی: شامل مالیات، فروش سهام و سایر امور است. کسری درآمدهای غیرنفتی اغلب کسری، با: فروش اوراق تعهدزا و استقراض غیرنفتی پوشش داده می‌شود.همچنین مازاد احتمالی به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود. کسری احتمالی با برداشت از صندوق توسعه ملی جبران می‌شود.

تنظیم سند بودجه با آشکار کردن کسری بودجه غیرنفتی به معنای آن است که سقف هزینه‌های ریالی بودجه عمومی دولت تعیین می‌شود و دولت با اصلاح نظام درآمدی نسبت به تأمین هزینه‌ها از محل درآمدهای مالیاتی اقدام می‌کند

جمع‌بندی تصریح کسری بودجه غیر نفتی می‌گوید که اگر هزینه‌ها یا کسری بودجه کنترل نشود، صندوق تثبیت یا صندوق بین نسلی مزیتهای اندکی خواهد داشت.نکته کلیدی امکان استقراض دولت است. اگر بخواهیم بدون توجه به نیازهای دولت وبا اجبار قانون، درصدی از درآمد نفت را به صندوق توسعه ملی واریز کنیم، ولی در عین حال دولت امکان استقراض داشته باشد در این صورت ضرورت‌های اداره امور جاری کشور، بی‌انضباطی مالی یا میل به ماندن در قدرت، دولت را به سمت ایجاد تعهد واستقراض پیدا و پنهان سوق می‌دهد. وقتی محدودیت نباشد ولی بتوانیم دست یابی دولت به منابع و درآمد‌های نفتی رامحدود کنیم، دولت می‌تواند استقراض کرده، بدهی‌های خود را افزایش دهد. در این حالت تغییری در پس انداز کل کشور ایجاد نخواهد شد.

٭برداشتی از تحلیل میثم پیله‌فروش، عضو هیات علمی مرکز پژوهش‌های مجلس در جلسه مجازی کانون دانش‌آموختگان اقتصاد